2017. Høringssvar: Offentlighedslovens problemer

  • Til høring om offentlighedsloven, 1. februar 2017

Til Justitsministeriet

Som storforbruger af aktindsigt var jeg skeptiker, da den nye offentlighedslov blev stemt igennem. Min skepsis er ikke gjort til skamme. De følgende bemærkninger begrænser sig til mine centrale negative erfaringer om statslige myndigheders og styrelsers forvaltning af loven. Det begrænser sig til at omtale det værste ved loven,  minister-beskyttelsen og hensynet til den politiske beslutningsproces samt til manglende klagemuligheder.

Jeg skal indledningsvist indtrængende opfordre til, at denne høringsproces fører til en evaluering, som handler om hvordan offentlighedsloven faktisk forvaltes i praksis, dvs. dens begrænsninger for en demokratisk offentlighed (hvad afslås af aktindsigt og hvorfor) og ikke på juridiske vurderinger af, hvordan loven formelt administreres, for det sidste vil i høj grad fungere som legitimation af loven og en beskyttelse af embedsmands-chefkorpset (”Djøf-systemet”).

BEHOV FOR REVISION – GYLLEGATE SOM ILLUSTRATION

Overordnet har jeg det indtryk, at lovens formål ikke er at bidrage til åbenhed og offentlig information, men nærmere at beskytte politisk/administrative beslutningsprocesser fra offentlig indsigt og give ministre stort manøvrerum til i lukkede kredse at forberede beslutninger, som er færdigforhandlede i det øjeblik, de sættes til ”demokratisk debat”. Lovens formål er på samme måde at beskytte et chef-embedskorps i ministerierne, som i stigende grad agerer politisk.

I praksis betyder det, at den politisk/administrative beslutningsproces er totalt mørkelagt. Det er umuligt at få aktindsigt med henvisning til enhver form for baggrundsmateriale, hvad der sker.

Politologer konstaterer, at denne udvikling er en følge af, at den reelle er lovgivningsmagt gradvist blevet flyttet fra Folketinget til ministerkontorer. Det typiske er nu, at regeringer på forhånd sikrer sig et flertal, før de fremsætter politisk vigtige lovforslag. Denne udvikling betyder, at behandlingen i Folketingets udvalg ikke længere har væsentlig betydning for den politiske beslutningsproces.

De vigtigste politiske beslutninger skabes og finpudses nu af embedsmænd med særdeles vidt handlerum til at agere politisk for at forberede gennemarbejdet beslutningsgrundlag, som ministeren kan lovgive med. Den vigtigste politiske proces er derefter ministerens – og embedsmændenes – massage af repræsentanter fra forligspartier, typisk ordførerne på sagsområdet. Hvorved der på forhånd skabes flertal for forslaget og lovbehandlingen i Folketinget er en formalitet.

Loven om Landbrugspakken / Gyllegate – som BERLINGSKE-journalister fik en Cavling for og som FORSKERforum også borede i – er et fantastisk illustrativt eksempel, som er typisk for den nye type beslutningsprocesser i et udvidet embedsmandsrum. Men samtidig var Gyllegate meget atypisk, fordi miljøområdet jo er undtaget offentlighedslovens begrænsninger, hvorfor vi journalister fik omfattende offentlighed og indsigt i Landbrugspakkens beslutningsgrundlag, der – som det efterfølgende blev afsløret – viste hvordan en kynisk minister (Eva Kjer Hansen) forfulgte snævre politiske mål, herunder ikke mindst aktivt brugte sit embedskorps til at manipulere et politisk opportunt beslutningsgrundlag frem, som blev handlet af på forhånd med en politisk forligskreds, for efterfølgende at fremlægge det manipulerede lovgrundlag (”baseline” m.m.) som lovforslag. Enden på den skandale er kendt.

Læren af den sag i relation til Offentlighedsloven er, at den udvidede åbenhed på miljøområdet burde gælde for alle forvaltningsområder, hvilket peger på behovet for en drastisk revideret offentlighedslov.

 PROBLEM: § 20 om hensynet til lovgivningsprocessen

Offentlighedsloven fungerer i dag som en mulighed for myndighederne til at hemmeligt-stemple. I mit eget erfaringsfelt, Uddannelsesministeriet, forvaltes den absolut restriktivt. Ministeriers eller styrelsers juridiske eksperter, som afgør aktindsigts-anmodninger, har været på systematiske kurser hos Justitsministeriets lovfortolkere, der har manuduceret dem i lovens mange muligheder for at afslå aktindsigt. Og embedsmændene bruger disse redskaber til i høj grad at hemmeligstemple, ligesom muligheden for meroffentlighed er ikke-eksisterende.

Det er min erfaring, at især § 20 benyttes som afslagsbegrundelse. Den handler om at sager vedrørende lovgivning eller lovforberedende arbejde kan undtages, indtil lovforslag fremsættes for Folketinget. I den tidligere offentlighedslov handlede denne paragraf om, at det skulle handle om et aktuelt lovgivningsprojekt, dvs. lige før fremsættelsen. I den nye er dette udvidet, så nu er samtlige oplysninger og dokumenter undtaget, når de indgår i en lovgivningssag, uanset de ikke er udarbejdet med henblik på det aktuelle lovgivningsprojekt. Angivelig beskyttelse af lovgivningsprocessen udnyttes / misbruges i høj grad til at undtage dokumenter, som er en del af den løbende forvaltningsvirksomhed, med blot henvisning til, at kan være baggrundsmateriale til en lovgivningsproces, eller at det muligvis kan blive det. Selv om det altså er usikkert, om den pågældende dokument ville være led i et lovforslag, bruges den hypotetiske mulighed til at afslå aktindsigt. Undtagelsen omfatter samtlige sagens oplysninger og dokumenter inklusive eksterne dokumenter, oplysninger om faktiske forhold og høringssvar.

Og det gøres vel at mærke ikke kun i departementet tæt på ministeren, men langt nede i organisationen, dvs. i styrelser (fordi Offentlighedslovens ministerbestemmelse udvidede de ministerbeskyttede forvaltningsorganer).

Undtagelsen for lovgivningssager bortfalder ved fremsættelse af lovforslag. Den bortfalder derimod ikke, hvis lovforslaget bliver opgivet. Konsekvensen er, at oplysninger og dokumenter, der var blevet inddraget i lovgivningssagen, fortsat vil kunne hemmeligholdes.

Jeg har efterhånden fået en del afslag med henvisning til beskyttelse af den politiske beslutningsproces. Her er to illustrative eksempler på, at ikke bare intern sagsbehandling men også bidrag fra eksterne, private konsulentfirmaer hemmeligstemples:

1. Der var signaler på, at regeringen / Videnskabsministeren ville ændre på bevillingssystemet (taxametersystemet) og ministeriet engagerede et konsulentfirma til at analysere feltet. FORSKERforum anmodede derfor 13/1 2015 Uddannelses- og Forskningsministeriet (UFM) om aktindsigt i “korrespondance mellem Deloitte og ministeriet / styrelsen vedr. den taxameteranalyse, som skulle have været afrapporteret d. 16. jan.“.

UFM afslog aktindsigt 21/1 og henviste til, at “samtlige sagens dokumenter og oplysninger” er undtaget fra aktindsigt ifølge de specielle bemærkninger til § 20 i lovforslaget til offentlighedsloven. Analysen af de videregående uddannelsesinstitutioners omkostningsstruktur (taxameteranalysen) fra Deloitte Consulting skulle indgå som en del af det faglige grundlag for et forslag til en reform af bevillingssystemet i forbindelse med forslag til finanslov for finansåret 2016.

Efter fremsættelsen af forslag til finanslov anmodede FORSKERforum 30/9 2015 om aktindsigt i: “Deloittes taxameter / omkostningsanalyse, som jf. ministersvar på folketingsspørgsmål faktisk foreligger. Korrespondance og referater m.v. vedr. analysens udarbejdelse, involverende ministeriet, styregruppen, Deloitte m.fl. parter. Oplysning om / dokumentation på, hvornår (dato) analysen faktuelt var færdiggjort fra Deloittes side“.

UFM afslog igen 9/10 2015 med begrundelsen, at “resultaterne ikke kan bruges direkte i udformningen af et nyt tilskudssystem“, og at en sag om udarbejdelse af ny lovgivning er helt undtaget fra aktindsigt, når den ikke giver anledning til fremsættelse af lovforslag.

Folketingets Ombudsmand afviste at behandle klagen, henviste til lovforslagets bemærkninger til § 20 og udtalte, at en undersøgelse ikke kunne hjælpe til den ønskede aktindsigt.

(SE http://www.forskeren.dk/kandidat-til-aaret-groveste-ikke-svar-esben/ )

2. FORSKERforum fik senere tilsvarende nægtet aktindsigt i konsulentrapport fra firmaet NEXTPUZZLE om et styringseftersyn

(SE http://www.forskeren.dk/statsstyring-ministeriet-hemmeligstempler-konsulent-rapport/

PROBLEM: §23-24 OM MINISTERBETJENING

Den tidligere offentlighedslov gav undtagelser fra ”interne dokumenter”, men det var muligt at få oversendt dokumenter, der var udvekslet mellem myndigheder. Denne oversendelses-paragraf gav i praksis relativt gode muligheder for at få aktindsigt, men den nye offentlighedslovs regel om ministerbetjening betyder, at undtagelsen for interne dokumenter kan opretholdes, når dokumenter udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder eller mellem ministerier i forbindelse med ministerbetjening.

Det betyder i praksis at der er skabt et meget bredt forvaltningsrum fra departement til marginale styrelser, som om disse er placeret i nærheden af ministerens forkontor og topembedsmænd.

I praksis betyder det, at en ny praksis med nedsættelse af (tvær-) ministerielle embedsmandsgrupper og andre parter også kan hemmeligholde deres arbejde, fordi der er lukket for adgang til de udvekslede dokumenter.

Undtagelsen fra ret til aktindsigt bruges bredt, når der er “konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning eller bistand”. Undtagelsen omfatter både udkast og færdige notater, redegørelser, faglige vurderinger og handlingsplaner.

Jeg har således i det seneste halvandet år forgæves søgt aktindsigt en tværministeriel arbejdsgruppe, som arbejder med et nyt bevillingssystem på universitetsområdet, hvis konstruktion er utrolig centralt for disse organer. Men det har end ikke været muligt at få aktindsigt i kommissoriet for denne tvær-ministerielle embedsmandsgruppe.

PROBLEM: KLAGEMULIGHEDER

Det er min erfaring, at der ingen reelle klage- eller anke-muligheder er, som reelt efter prøver lovgyldigheden i et afslag. Ministeriet danner vognborg om den først trufne afgørelse, jf. Justitsministeriets manuduction som tidligere omtalt.

Den nye offentlighedslov bestemmer, at en klage skal sendes til myndigheden, der klages over, og at den skal sende klagen videre til det øverste klageorgan på området inden 7 arbejdsdage. Klageorganer som hovedregel skal afgøre klager inden 20 arbejdsdage.

Klagesystemet i de første instanser er diffust og ikke uvildigt. Et ministerium er ofte den øverste administrative klageinstans for afgørelser fra underordnede statslige enheder, men selve den oprindelige afgørelse om afslag og efterfølgende klage behandles i praksis ofte af de samme juridiske chefer i ministeriets, som allerede har godkendt /udfærdiget første afslag. Det siger sig selv, at et sådant system ikke er garanti for en reel klagebehandling.

Mine efterhånden talrige klagesager hos Ombudsmanden har givet mig det indtryk, at han er en del af systemet, forstået på den måde, at han er enig i Justitsministeriets restriktive udlægning af loven ud fra en Ombudsmandens tankegang om, at Ombudsmanden skal fortolke love som den ”var politikernes hensigt og ambition” (Ombudsmanden, årsrapportering 2015). Ombudsmanden har således stort set afvist alle mine klager, så jeg har opgivet at klage til Ombudsmanden (seneste resultatløse klage dec. 2015: se http://www.forskerforum.dk/downloads/KLAGE-TIL-OMBUDSMANDEN-taxameteranalyse.pdf  ).

Det peger på behovet for en seriøs lovrevision også af klagesystemet, fx med indførelse af et klagenævn. Dette skal være uafhængigt (som Ombudsmanden), have reelle bemyndigelser til at sanktionere over for myndigheder samt have tilstrækkelige ressourcer, så at det ikke bliver en syltekrukke. For aktive journalister, som bruger offentlighedsloven, er det vigtigt med en hurtig afviklingstid – fx ti dages frist for klagebehandling – for aktualitet er en central faktor i mange af de kontroversielle sager. Og så nytter det ikke, at der kommer klageafgørelser en måned efter.

 Journalist og red.leder Jørgen Øllgaard, FORSKERforum

– Se i øvrigt vores høringssvar til lovbehandlingen 2010.