2006. Universitetsreformer som neoliberal politik (BOG-artikel)

Publiceret i Peter Nielsen: ØKØNOMI OG SAMFUND 2007 (Frydenlund 2006).

Universitets- og forskningsreformer som neoliberal politik

Af Mogens Ove Madsen og Jørgen Øllgaard

 Indledning

Denne artikel peger på, at der er en særlig økonomiske tilskyndelse bag de danske forsknings- og uddannelsesreformer, som er gennemført siden årtusindeskiftet.

 Der er sket en markedsgørelse – og en afdemokratisering – af universiteterne. En sektor, der hidtil havde haft relativ autonomi og selvstyre, bliver i voksende grad genstand for politikernes styring. Den officielle begrundelse er af politisk karakter: Der herskede ’en tillidskrise’ mellem universiteterne og samfundet, hvor det ikke var klart for politikere og befolkning, hvad nytteværdien var af det, universiteterne lavede. Universiteterne levede ikke op til krav om at lave samfundsrelevant forskning og uddannelse, og selv om enkelte universiteter inden for styrelseslovens rammer havde haft succes hermed blev det påstået, at universiteterne var dårlige til at samarbejde med erhvervslivet. Ligeledes blev universiteternes ledelse klandret for at være ineffektive, og især for ikke at have lært af erhvervslivets og den offentlige sektors moderne ledelsesformer. Universiteterne skulle synliggøre sine aktiviteter og retfærdiggøre sig.

 Men de officielle politiske begrundelser var kun det øverste lag. Den egentlige hensigt bag reformen var national- og erhvervsøkonomiske hensyn. Når politikerne taler om ’samfundets interesser’ betyder det nytteorientering, prioritering og relevans for især erhvervslivet og offentlige myndigheder. Når der tales om at ledelsen skal strammes op, betyder det, at sektoren skal effektiviseres efter erhvervslivets mål eller efter rigide offentlige standarder (”new public management”). Når embedsmænd og politikere bl.a. peger  på studietids-overskridelser og frafald som store samfundsproblemer, skyldes det at der heri ligger uhensigtsmæssige ekstraudgifter for statskassen og konkurrencehæmning for nationalstaten. Osv.

 Reformen af universiteterne er neoliberal, idet den afvikler nogle af de goder og demokratiske standarder i forsknings- og uddannelsessystemet, som blev opbygget i perioden 1968-1999. Vi vil således hævde, at neoliberalismen delvis defineres gennem sin afvikling af velfærdsstatslige goder, som er opbygget siden 1950’erne.

 Som en neoliberal herredømmeform opbygges nye styringssystemer med støtte i fx ”new public management” og en ”managerialisme”, hvor teknokratiske og bureaukratiske standarder gives en særlig magt. Det er en del af den neoliberale tænkning, som først og fremmest betyder at økonomi gøres til en indiskutabel determinant og et tankesæt, der i praksis medfører afpolitisering. Økonomi gøres så at sige til indiskutable naturlove, og andre værdier er underordnet disse. Politisk resulterer dette i, at der ingen debat er om de omfattende reformer.

 Men det neoliberale projekt har dog nogle iboende paradokser. Der tales om decentralisering, ansvar og konkurrence, men den er fulgt af en forskningsforvaltning og offentlig bevillingspolitik, hvis drivkraft er en voldsom politisk og statslig styringslyst. Mens det politiske magtcenter således hævder, at universiteterne gives fri, kobles disse på ambitioner, som minder om de tidligere østeuropæiske landes femårs-planer.

 Vi påpeger også et andet paradoks: Mens det politiske magtcenter hævder at gøre sektoren fri af tidligere traditionshensyn og ”konkurrenceudsætte” sektoren ud fra markedsliberale idealer, så gør man den offentlige forsknings- og uddannelsesindsats til en korporativ statsopgave: Universiteternes vigtigste opgave er at bistå det nationale erhvervsliv i ”den globale konkurrence”.

 

REFORM AF UNIVERSITETER OG FORSKNINGSSTRUKTUR 1999-

I perioden 1999-2004 gennemførte et folketingsflertal i enighed mellem Socialdemokraterne og den borgerlige VK-regering (fra 2001) en gennemgribende styrelsesændring – afdemokratisering – af universiteterne, samt en reform af det danske forskningssystem og de videregående uddannelser, så disse bliver stadig mere markedsrettede:

 I slutningen af 60’erne blev ”professorvældet” afskaffet og afløst af 68’ernes ”styrelseslov” med stort selvstyre til universiteterne og stor medindflydelse for de sagkyndige og professionelle.

 Den nye universitetslov fra 2003 afvikler dette selvstyre til fordel for stor ekstern politisk indflydelse og styring. Det medarbejdertunge Konsistorium afløses af en (koncern-) universitetsbestyrelse med eksternt flertal, indfører en ekstern bestyrelsesformand og erstatter medarbejder-selvstyre med et ”chef-selvstyre”, der har sit ideal i virksomhedsøkonomi og management.

 Der indføres et fåmandsvælde, hvor universitetsbestyrelser og forskningsinstanser domineres af erhvervsfolk gerne fra de store koncerner, samt af personer med en teknisk-naturvidenskabelig baggrund[1]

 Rektorer, dekaner og institutledere får – i effektivitetens navn – enevældige beføjelser og offentlighedens indblik i beslutninger og forvaltningen forringes. (Nye ansættelsesregler betyder fx at rektor / dekaner suverænt kan beslutte, hvilke fagområder, der skal opprioriteres, og ansøgningsprocedure og –behandling er hemmelig, så lederen suverænt kan styre, hvem der ansættes – uden offentlig indsigt).

 Ikke bare universiteterne reformeres, men også forskningssystemet. Hvor  forskningsråd tidligere havde ”frie bevillinger”, som forskerne kunne søge, så oprettes der sideordnede ”strategiske råd og puljer” med egne pengekasser. Det betyder, at politikerne kan styre offentlige bevillinger hen mod de mest ”samfundsrelevante” felter, dvs. mod politisk øremærkede programmer rettet mod erhvervslivets eller ministerie-myndigheders behov. Og universiteterne tvinges til at markedsrette sine aktiviteter, af samfinansiere projekter med erhvervslivet, at udtage patenter (jf. Regeringens intention ”Fra forskning til faktura”).

 

Magtforholdene omkring de offentlige universiteter og forskningssystemet er ændret drastisk på få år. Erhvervslivets og ministerie-myndigheders indflydelse er pludselig blandt de største i den vestlige verden. Sektoren er ”politiseret”. Hvor der tidligere var en høj grad af medindflydelse for de ansatte og en høj grad af offentlig indsigt i prioriteringerne, så er disse i dag overladt til et fåmandsvælde af meget magtfulde mænd, typisk fra den private sektor.

 Systemet er konstrueret således, at erhvervslivet har ”en privilegeret position”[2] i den politiske og administrative beslutningsproces[3], alene gennem den måde, systemet er skruet sammen på. VK-regeringen har skabt nye forskningsorganer med dominerende deltagelse fra erhvervslivet, ofte med en erhvervsmand som formand. Disse formænd har som sagt stor magt, idet de disponere beslutningsoplæg til organet, repræsenterer organet udadtil, har den direkte kontakt med ministeren og topembedsmænd osv. I denne verden synes det at være en selvfølgelighed, at ”nytte og relevans” skal være kriterierne for, hvad den offentlige forskning skal beskæftige sig med – og den neoliberale tankegang gør det til en selvfølge, at det er markedet, som definerer hvad der er ”nytte og relevans”.

 

De danske universitets- og forskningsreformer er drastiske. Reformerne er endnu ikke ført ud i den yderste konsekvens med fx brugerbetaling for uddannelse og (års-) kontraktansættelser af universitetslærere, men er foreløbig landet på nogle mellemformer, som ikke direkte eller alt for åbenlyst udfordrer traditionelle velfærdsgoder som fx gratis uddannelse og faste ansættelsesformer.

 Men liberaliseringen af sektoren er langtfra fuldt udfoldet. Første fase var en reform af toppen og af strukturen, som indførte topstyring. Næste fase er indførelse af konkrete styringsinstrumenter nede i systemet.

 Kodeordene i Regeringens strategi handler om incitamenter, konkurrence og kontrol, fortæller anbefalingerne fra det såkaldte Globaliseringsråd (2005-06):

         Universiteternes basismidler skal fordeles således at de belønner høj kvalitet via konkurrence mellem universiteterne. Kvalitetsvurdering foretages af internationalt sagkyndige.

         Sektorforskningen skal integreres i universiteterne og understøtte uddannelserne. Videns-beredskabet skal sikres ved kontraktstyring og et internationalt panel skal bedømme sektorforskningen. Udviklingsopgaver kan udbydes i konkurrence med private virksomheder.

         Der etableres et akkrediteringsorgan til vurdering af universitetsuddannelser. Alle uddannelser skal løbende vurderes efter internationale standarder

         Uddannelsessystemet skal være mere fleksibelt og dynamisk. Der skal etableres obligatoriske aftagerpaneler for at få en systematisk dialog med aftagerne om uddannelsernes kvalitet og relevans

         Der skal etableres mange flere Ph.D.-stipendier og erhvervsstipendier inden for det teknisk/naturvidenskabelige, IT og sundhedsvidenskabsområdet. Kvaliteten af Forskerskolerne skal løbende evalueres.

         Der skal etableres elitekandidatuddannelser, men kun på få universiteter og formuleret som tillæg til udviklingskontrakterne. Der kan også etableres erhvervsorienterede eliteforløb i samarbejde med private virksomheder

         God undervisning skal belønnes ligesom god forskning. De studerendes evalueringer af undervisningen skal offentliggøres.

         Der skal gives mulighed for at tiltrække de bedste danske og internationale forskere ved at anvende lønnen mere fleksibelt og målrettet. Der skal kunne ansættes særlige superprofessorer.

         Forskerne skal tilskyndes til at nyttiggøres deres forskningsresultater f.eks. ved salg af patenter, samarbejdsprojekter med virksomheder mm. Der skal opstilles mål herfor i udviklingskontrakterne.

 Disse initiativer markerer en egentlig overgang til et mere markedsbaseret undervisnings- og forskningssystem.

 

Der sker en markedsgørelse, ikke mindst under indflydelse af den globale konkurrence, som skærper det neoliberale imperativ, idet svaret på den skærpede internationale konkurrence er en yderligere national, konkurrencepræget oprustning. Universiteterne bliver i stigende grad presset over mod at fungere som private virksomheder.

 Denne politiske dagsorden er blevet kraftigt tematiseret i den liberale tænketank OECD[4] og EU[5]. Rapporterne fra disse institutioner markerer et farvel til den Humboldtske tradition og en introduktion af et universitet, der i langt højere grad skal fungere på markedsvilkår. Værdimæssigt fortolkes systemet i markedsmetaforer[6].

 I sin mest udfoldede form tilstræber den neoliberalisme konstruktion, at aktiviteter i forsknings- og universitetsverdenen skal være eller skal forestille markedstransaktioner, hvor alle aktiviteter udspringer af en konkurrencesituation. Og strukturen indrettes herpå.

 Selv om den universitære verden i mange år har været international, vil de afledede institutionelle ændringer som følge af den neoliberale konstruktion føre til homogenisering af universitets- og forskningssystemet. Dette udspringer primært af ”europæisering” af forskningssystemet. Der afsættes store beløb til EU’s rammeprogrammer, der primært fokuserer på de tekniske videnskaber. Og det afføder en tænkning om at organisere forskning som stordrift[7].

 På samme måde er det formentlig bare et spørgsmål om tid inden GATS-forhandlingerne ender med at der af konkurrencemæssige hensyn indføres brugerbetaling for alle videregående uddannelser på Europæisk plan (intro af nyt perspektiv: KILDE???) …

 

DE NYE STYRINGSINSTRUMENTER: Kontrakter og managerialism’  

Bevillinger til universiteter og offentlig forskning er central styringsknap for politikerne. Trods Regeringens påstande om stigende bevillinger er fakta, at disse er stagneret eller ligefrem faldet (FORSKNINGSSTATISTIKKEN NETOP UDKOMMET, HAR DEN IKKE HER). Med faldende basisbevillinger tvinges forskerne til at løbe efter bevillinger fra cigarkasser, som er øremærket til forskning i bestemte områder, som politikerne har defineret, fx nanoforskning, it-teknologi, materialeforskning eller lignende tekniske, naturvidenskabelige eller medicinske felter. Bevillinger virker på den måde adfærdsregulerende for forskernes og universiteternes prioriteringer og aktiviteter.

 Men ved siden af styringen via økonomi er det interessant at belyse på de nye styringsredskaber i sektoren: Universiteterne har fået formelt ”institutionelt selvstyre”, der imidlertid kombineres med kontraktstyring gennem meget detaljerede ”udviklingskontrakter” mellem Videnskabsministeriet og universitetet / sektorforskningsinstitutionen, der præciserer opgaver, mål, succeskriterier osv. Hvor ejendomsret blev betragtet som omdrejningspunktet i den klassiske liberalisme, så bliver kontrakter det centrale i neoliberalismen. Alt skal kontraktlægges og gerne genforhandles tit.

 KONTRAKTTEORI?????

 Kontraktgørelsen har store konsekvenser i praksis: Under den gamle styrelseslov kunne en minister ikke lægge pres på et universitet for at få dem til at udføre en bestemt type forskning. Det kan en minister formelt set heller ikke under den nye universitetslov, men det ”institutionelle selveje” med ”øgede frihedsgrader” er bundet op på kontrakter (målsætninger, indsatser, succeskriterier) og hvis samtidig det økonomiske grundlag er spinkelt, så indskrænkes friheden til at omdisponere ressourcer eller til at søge eksterne projektmidler, som er bundne til strategiske formål og ikke til fri disponering.

 ”Udviklingskontrakter” – som i virkeligheden er ”resultatkontrakter” – er et sådant instrument. Det har foreløbig fået sin mest veludviklede form på Danmarks Pædagogiske Universitet, hvilket ikke er tilfældigt, idet man her har en meget påtrængende kunde i Undervisningsministeriet. Dette Ministerium kræver bistand til at udvikle redskaber til (kontrol af) folkeskolen i forlængelse af de omdiskuterede PISA-undersøgelser (som angiveligt viste, at danske skolebørns færdigheder er ringere end andre landes). Når Ministeriet har stillet disse krav hænger det sammen med, at der på DPU er integreret et sektorforskningsinstitut, som tidligere tog sig af opgaven. Om dette også vil blive en del af en ny virkelighed for andre universiteter, hvor der indfases sektorforskningsinstitutioner, vil fremtiden kunne afsløre.

 Undervisningsminister Bertel Haarder stillede krav om forskning, der er ”evidens-baseret”, dvs. forskning der kan bruges til noget[8]. Den samme type forskningskrav har for længst sneget sig ind på Landbohøjskolen, hvor landbrug og fødevareindustri har kontante krav til forskningen. Og sådanne relevans-krav vil også snige sig ind på andre områder, i første omgang påtrykt af ”kunder” med de mest påtrængende problemer.

 Hermed sker der en politisering af den offentlige forskning, som ikke længere udpeges af faglig-saglig indsigt, men ud fra nytte og relevans. De store fusionsplaner, hvor sektorforskningsinstitutioner skal integreres i universiteterne, kan i den forstand også opfattes som en trojansk hest, som skal nyttig- og relevans-gøre forskning, hvor det er rekvirenterne der bestiller / afgør, hvad der skal forskes i.

 Kontrakt-gørelsen vil få betydning for de ansattes løn- og ansættelsesforhold. Den perfekte forskeransættelse ske på konkrete projekt/opgavevilkår – et markedsideal, der minder om havnearbejdernes. Det vil indebære et utal af jobansøgninger med hvad dertil hører af dokumentations- og vurderingsarbejde. Ligeledes vil der sikkert udvikle sig nogle tilstødende markeder for coaching, hvor både institutioner og forskere vil søge råd om hvilke tests, der bør gennemføres og samtidig hvorledes man klarer disse tests osv.

 På samme måde som aktiemarkederne vil forsknings- og universitetssystemet udvikle sig til et transaktions-intensivt marked. (Perspektivet heri er, at der givetvis vil opstå et stadig større misforhold mellem antallet af transaktioner og det præsterede arbejde. Dette har allerede vist sig i øgede transaktionsomkostninger i form at stor vækst i projekt- og kontraktforhandlingskontorerne omfang på institutionerne. Der kan herud over udvikle sig kunstige markeder, hvor forskere kan byde på optioner på forsknings- eller undervisningsopgaver).

 

 

 

 Også i selve styringsmekanikken vil universiteterne tvinges til i højere grad at agere virksomheds-rationaler. Der indføres en managerialism’ retfærdiggjort af økonomiske kalkuler, indgår i det nye neoliberale styringsregime for universiteterne, som ellers tilhører en type institutioner, der tidligere var styret i henhold til bureaukratiske, professionelle eller andre normer.

 I den forstand sker der en fornyelse af forholdet mellem det politiske og det ikke-politiske i nye former, ved oversættelse af ’offentlige’ formål til value-for-money, effektivitet, produktion, gennemsigtighed, konkurrenceevne, sensitivitet over for kunders ønsker og normer, innovationsevne osv. Nonprofit-organisationer forpligtes på at organisere deres aktiviteter som om de var små business’er. Deres aktiviteter omkodes til et nyt vokabular som indkomst, allokering, omkostninger, besvarelser, ja selv overskud. En ny finansiel rationalitet bliver nedlagt over organisationens aktiviteter. Bogholderi-færdigheder bliver en magtfuld teknologi til at bevise, at man forstår at agere på distance efter andres anvisninger.

 Finansiel rationalitets overherredømme efterlader ikke organisationerne uberørte. Der sker et re-design af de målbare og organisatoriske rum, indskrevet i nye budgetregler og –rammer, indgraveret i måderne at kommunikere på, indbygget i organisationsdiagrammer, som ’konfigurerer’ det ledelsesmæssige ansvar. Konstruktionen af bogholder-kalkulerbare rum gør det muligt for politikere, embedsmænd og systemer at præsenteres som en serie af finansielle flows, muliggør opstillingen af kalkulerbare succeskriterier og evaluering efter finansielle rationaler. Det muliggør partikulære indsatser i hver del-komponent af organisationen.

 

Styringen bliver ikke bare en ydre, men økonomiske rationaler bliver selvfølgeligheder. Det nye regime er – jf. New Public Management – ikke bare bliver ydre krav og kontrolmekanismer, men noget der ”inderliggøres” i systemet / aktørerne[9]. Hver af de nye bogholder-rum kræver af organisationens aktører, at de kalkulerer, oversætter deres aktiviteter til finansielle termer, for at søge maksimal produktivitet for en given bevilling, at skære fedt bort, at restrukturere aktiviteter som ikke er cost-effektive, at prioritere efter cost-benefit, kort sagt at blive bogholder for deres egne professionelle aktiviteter.

 Budgetansvar overlades til professionelle managere (som når fx direktøren fra Højteknologifonden rekrutteres fra finansverdenen).: ”Bogholder-diskurser tilkendes en helt ny magt i management af ekspertise. I denne proces bliver eksperter og bureaukrater subjektiviceret på to måder: Som objekter for kalkyler og som transmittere af kalkyler. Som objekter for kalkyler dikteret fra centralt hold på arbejdere, managere, læger eller lærere i et forsøg på at bedømme deres præstationer (performance) i relation til specificerede standarder. Og som transmitter kan enkeltpersoner tilskyndes til at evaluere deres egne aktiviteter eller andres gennem rutinemæssige bogholder-kalkuler. Kalkyle-teknologier gør det muligt at synliggøre individers både nære og fjerne aktiviteter, at udregne i hvilket omfang de afviger fra præstationsnormer, og akkumulere sådanne aktiviteter i computere og filer og sammenligne dem”[10].

 Evaluering (’auditering’: revision) får samtidig en kernerolle. Nogle (Rose 1999) taler ligefrem om et auditerings-society: Et samfund organiseret til at observere sig selv gennem evaluerings-mekanismer med henblik på kontrol og korrektion. Et batteri af kontrolmekanismer gør, at der kan ”decentraliseres”, alt imens der distancestyres fra centralt hold.

 Styring gennem auditering ændrer den proces, som skal auditeres. Når der opstilles målsætninger og succeskriterier, standardiserede procedurer og formularer, nye former for målinger og papirgangen indretter organisationer og aktører deres arbejdsformer. Det betyder, at tidligere praksis som var lagt an på professionsfaglighed omformes efter bogholderiske mønstre. Der skabes målbarhed efter et bestemt normsæt: Gennemsigtighed, observerbarhed, standardisering og objektivitet, alt sammen forberedelse til evaluering og kontrol. Målbarhed bliver et selvstændigt kriterium for organisationers sundhed.

 Alt sammen etableret som synliggørelses-teknikker, der skal legalisere den formelle uafhængighed af professionerne. De er en vigtig del af de avancerede neoliberale styringsmekanismer: Autonomisering plus respons-isering. Forskellige typer ”auditering” afløser den tillid, som der tidligere var til professionel visdom og beslutninger og handlinger fra eksperter og specialister. Auditering er en ny distanceret form for kontrol mellem de politiske beslutningscentre og de decentraliserede sektorer, som nu overlades ansvaret for at styre efter nøje fastlagte standarder, som bruges til at kontrollere dem.

 

NEOLIBERALISME SOM REFORM AF UNIVERSITETER – OG AF VELFÆRDSSTATEN

Universiteternes autonomi før reformerne var et irritationsmoment for finans- og forskningsministre samt embedsmænd og gjorde at aktiviteterne var svær at styre, måle og veje. Finansministeriet havde tydeligvis svært ved at indpasse sine moderniseringsprogrammer på især universitetsområdet, som ellers var kørt hen over andre dele af den offentlige sektor i 80’erne og 90’erne.

 

Men moderniseringen er til gengæld gået stærkt i de seneste 5 år, så stærkt, at det ligefrem kræver en drastisk omdefinering af, hvad der adskiller det traditionelle universitet fra det nyes opgaver.  Universiteterne tilhører en type institutioner[11], som ideelt set har været styret i henhold til bureaukratiske, professionelle eller andre normer[12] – netop dette, som den forbruger-orienterede og ”korporative” universitetsform[13] vil reformere.

 Reformerne er udtryk for, at sektoren ikke længere overlades frirum som en (isoleret, autonom) sektor med sine egne lovmæssigheder og regler, en menneskelig (dannelses-) aktivitet som fungerer efter andre regler end erhvervslivets profitrationale. Økonomiske rationaler, markedsmekanismer og management er for alvor begyndt at ”kolonisere” universitetssektoren. Der ses stort på, at universiteter ikke er en institution, som bare kan måles på én bundlinie, med det formål at producere og sælge een aktivitet. Universitetets flersidige formål i de ovennævnte former for vidensproduktion reduceres, når viden uden videre reduceres til noget, der skal måles efter samfunds-økonomiske parametre. Det sker, fordi viden er forfremmet til at være en vigtig vare i den globale konkurrence.

 Reformerne udfordrer opfattelsen af, hvad der traditionelt har været universiteternes samfundsmæssige opgave. Forvaltningspolitisk kan man konstatere, at den ”new public-management”, som ramte den offentlige sektor i 1990’erne ramte universiteterne med nogen forsinkelse, dvs. efter årtusindeskiftet. I praksis betyder new public management, at der fokuseres på detail-styring af det offentlige forbrug i de enkelte sektorer. Indførelse af de såkaldte stå’er – udbetaling af studentertaksametre på basis af beståede eksamen’er – i begyndelsen af 1990’erne var en forløber, som nu foldes ud på andre felter

 I uddannelsessektoren fokuseres på forskellige brugergruppers (erhvervslivets, statens, de studerendes, censorernes, arbejdsmarkedets osv.) nyttevurderinger, samt objektivt registrerbare data (taksameterbetaling, frafald, gennemførelse, output og input osv.). Universitetsreformen realiseret i praksis henter således direkte inspiration i New Public Management. Det kan ses i institutioners formelle autonomisering og decentralisering, i udviklingen af evalueringssystemer og kontrolmekanismer, i udviklingen af kontraktmæssige mål og resultatstyring.

 Universiteterne har fået ”udviklingskontrakter”, hvor formålsbeskrivelser og strategiformuleringer skal være succesmål og grundlag for bevillingsstyring. Universiteterne skal drives som private selskaber, der opererer med kunder, produktion, præstation, konkurrence, kvalitetskontrol, mål- og rammestyring, innovation og management for at nævne nogle begreber i flæng fra det neoliberale vokabularium.

 

 

Universiteterne omdefineres, og er et eksempel på, at neoliberalismen [14] indebærer andre styringsprincipper i velfærdsstaten. Det handler om at ændre organiseringsprincippet for politiske, økonomiske og sociale beslutninger – og som sådan er den et løbende angreb på velfærdsstatens offentlige goder og demokratiske værdier. Det offentlige serviceniveau sættes konstant under pres af neoliberale mekanismer så som deregulering, privatisering, de-centralisering, kommercialisering m.m.[15]

 Den neoliberale reform af universiteterne afvikler nogle af de goder og demokratiske standarder i forsknings- og uddannelsessystemet, som blev opbygget i perioden 1968-1999. Neoliberalismen med dens hægen om det frie markeds princip fremstår som antitesen til et statsligt ansvar for en række grundlæggende livsvilkår:”.. the new neoliberal corporate capitalism has transformed citizens into consumers. It has challanged and restructured the old institutions of production, reproduction and the state in ways that have radically transformed relations of dependence and care between people and social groups …”[16]

 VI SKAL UDLÆGGE, HVAD CITATET SAMMENFATTER: DET TALER BEFOLKNINGEN SOM KONSUMENTER, HVOR DET VI EGENTLIG KONSTATERER ER, AT STATEN PÅ FORSKNINGSOMRÅDET IKKE LÆNGERE SKAL SERVICERE ALMENHEDEN (ELLER KONSUMENTERNE), MEN ERHVERVSLIVET.

 Neoliberalisme er en hyldest til de frie markedsmekanismer som samfundets motor og målestok. Derfor taler den nuværende regering i sin globaliseringsstrategi om formålet med uddannelse og forskning som det afgørende bidrag til ”samfundets konkurrencekraft, vækst og velstand”, og derfor har regeringen indsat erhvervsrepræsentanter på alle centrale poster, der skal rådgive om og fordele offentlige midler inden for dansk forskning. Denne forbindelse mellem offentlig økonomi og erhvervsliv, forekommer neoliberalismen selvfølgelig og sammenknytningen begrundes ”i almenhedens interesse”. Med afgivelse af magt til erhvervslivet, fremmes den vækstideologi, som netop er den private sektors drivkraft. Og med det frie markeds fundamentalisme sker der således en centralisering af magten og en politisk favorisering af erhvervslivet.

 

Det er imidlertid en misforståelse bare at behandle neoliberalisme som blot og bare en ”markedsgørelse” af velfærdssamfundet, den har også økonomiske, politiske, sociale og kulturelle implikationer. Neoliberalisme repræsenterer nemlig en afpolitisering af kulturen. Kollektive beslutninger i ”almenhedens interesser” er afløst af selv-promovering og personlige interesser. Det er således meget vanskeligt at tematisere udhulingen af demokratiet ved at tale om menneskelige behov, fælles ansvar og demokratiske beslutninger. Begreber som lighed, sociale retfærdighed og frihed er frataget betydning[17].

 Der sættes spørgsmål ved uddannelse som velfærdsgode – ikke bare en lurende brugerbetaling (fx Velfærdskommissionen foråret 2006). Derimod gøres der nu en voldsom indsats for at adfærdsstyre ud fra neoliberale normer eller incitamenter: Alle har formelt ret til en uddannelse, men den konkurrencedygtige skal have et fortrin (belønnes), mens den svage skal tilskyndes eller ekskluderes (straffes).

 På samme vis skal forskningen i højere grad ”konkurrenceudsættes”, idet fremtidens tildeling af basisforskningsmidler ikke blot stilles til rådighed for universitetet, men kun kan opnås via en konkurrence mellem alle forskere[18].

Det må i denne forbindelse bemærkes, at det faktisk har været begrænset, hvor omfattende debatten omkring det neo-liberale nedslag i universitetspolitikken har været i Danmark sammenlignet med mange andre lande[19].

 

NEOLIBERALISME SOM AFPOLITISERING

Det økonomiske rationale bliver i den neoliberale konstruktion en raffineret bemestrings-teknologi: Politisk erklæres det, at områder decentraliseres og tilkendes autonomi. Men det sker først efter, at man har etableret økonomiens selvfølgelige, naturlige og nødvendige overherredømme samt tilhørende bogholderregler som individer og institutioner skal agere efter.

 Det er ”den økonomiske fornufts dominans”. Gitret, der skal beskytte sektoren fra ’politisk indblanding’ i en professionel autonomis navn, nedbrydes samtidig med at gærder formelt opstilles under stor festivitas. ”Nye gitre af gennemsigtighed er etableret som synliggør aktiviteter i relative omkostningstermer i forhold til lignende operationer på forskellige hospitaler, sammenlignelige udgifter ved gadefejning i forskellige byer, omkostninger ved at producere studerende ved forskellige universiteter. Hver af disse beslutninger er ikke længere enestående; de er blevet indskrevet og sammenlignelig i numerisk form, i tabeller der kan blive sendt til kalkulationscentre, tilpasset, relateret, kortlagt over tid, præsenteret i rankingtabeller, bedømt på det nationale gennemsnit, og anvendt til fremtidige beslutninger om kontakter og budgetter”[20]

 Således forekommer vilkårlige kræfter at være tæmmet og liberaliseret gennem bogholderisk neutralitet og objektivitet. Men hvis eksperter i den samme proces er givet og gjort  forvaltningsbar (’governable’) har dette ændret ekspertisen selv: Finansielt vokabular, grammatik og vurderinger har infiltreret de termer i hvilken eksperter kalkulerer og udfører deres ekspertise. De nye former for ekspertise er tilkendt magt til at objektivere bogholderi og management.

 

I praksis bliver økonomiske standarder diagnostiske instrumenter for den neoliberale politik. Når økonomi og talmål har etableret sig som standarder sker der en afpolitisering, fordi disse områder ikke længere behandles som politiske, men som objektiverbare. Hvad der er ”politisk” indsnævres voldsomt, fordi teknik som”facts” tilkendes et overherredømme. Det foregives, at der har etableret sig nogle automatiske ”tekniske” standarder til vurdering, prioritering og allokering af ressourcer. Tal og statistikkers tilsyneladende objektivitet, og myndigheden hos dem som fabrikerer og manipulerer dem, får en indiskutabel status.

 Det betyder også, at det tidligere fagprofessionelle system trænges tilbage af management fra teknokrater og bureaukrater, som kan gebærde sig i alle systemer, fordi der ikke længere kræves særlig fag-ekspertise[21]. 

 Et andet aspekt er afdemokratiseringen. Med afpolitiseringen indsniger der sig en teknokratisk selvfølgelighed og logik, der hedder, at reformen er ”nødvendig” og indiskutabel. Dens værdier og konsekvenser er således ikke til debat, hvilket suspenderer den demokratiske proces. Politikerne således henviser til, at det er deres ret at styre, hvad de offentlige bevillinger skal bruges til, når fx videnskabsminister Sander åbent indrømmer, at udviklingskontrakter er politikernes / ministeriernes styringsinstrumenter: ”Det er vigtigt at understrege, at forskerne selv bestemmer, hvordan de vil forske i emner og hvilke metoder, de vil bruge. Men der er et politisk ønske om, at universiteterne skal leve op til nogle mål …” (POLITIKEN d. 21.4 2006). Og man skal bemærke , at det ikke bare er den borgerlig blok i VK-regeringen, men også Socialdemokraterne, der med støtte til universitetsloven i 2003 gav køb på demokratiet, i den økonomiske logiks hellige navn.

 

 

 

DE NEOLIBERALE PARADOKSER

Regeringens forskningspolitik er indhyllet i en retorik om decentralisering, ansvar og konkurrence – udtryk som normalt forbindes med neoliberal politik. Man gør plumpt forskningspolitik til erhvervspolitik; universiteterne skal primært gøre, hvad der er godt for de private firmaer. Men denne tilsyneladende liberale politik, hvor sektoren overlades til ”markedet” er et paradoks, for virkelighedens praksis i den politiske forskningsforvaltning og offentlige bevillingspolitik er parallelt fulgt af en voldsom politisk og statslig styringslyst.

 Vi vil pege på to paradokser: Det første er, at der tales om decentralisering, ansvar og konkurrence, men det er fulgt af en forskningsforvaltning og offentlig bevillingspolitik, hvis drivkraft er en voldsom politisk og statslig styringslyst. Mens det politiske magtcenter således hævder, at universiteterne gives fri, kobles disse på ambitioner, som minder om de tidligere østeuropæiske femårs-planer.

 Det andet paradoks er, at mens det politiske magtcenter hævder at gøre sektoren fri af tidligere traditionshensyn og ”konkurrenceudsætte” sektoren, så gør man den offentlige forsknings- og uddannelsesindsats til en korporativ statsopgave: Universiteternes vigtigste opgave er at bistå det nationale erhvervsliv i ”den globale konkurrence”.

 

Det første paradoks: Universiteterne styres via udviklingskontrakter, ministerbeføjelser, detailbekendtgørelser og økonomi: ”Det er et paradoks, at politikerne opretter institutionelt selveje osv. samtidig med at man forbeholder sig adgang til detaljeret styring gennem udviklingskontrakter. For kontrakterne er utvivlsomt ensbetydende med en stramning af den politiske styring. Overalt i den offentlige administration, hvor politikerne ’decentraliserer’, oplever man præcis den modsatte virkelighed med indskrænket handlingsrum, for ’decentralisering’ betyder i praksis også en strammere styring med uformelle instrumenter, der har aftalepræg, men hvor politikerne kan bruge økonomiske incitamenter, belønninger eller straf, som nok så effektive styringsinstrumenter”, hævder forvaltningsretsprofessor Carsten Henrichsen[22] og siger i øvrigt: ”Og den type styring har sin egen logik: Har politikerne den første udviklingskontrakt på plads, så har man også sat sig de første mål. Og det ligger så i systemets natur, at målene må strammes, når udviklingskontrakten skal revideres. Styringen bliver altså ikke mindre med tiden, men større”.

 Denne styringslyst minder til forveksling om den, der har sat det kommunale selvstyre på en alvorlig prøve. Efterhånden minder forhandlingerne mellem KL, Amtsrådsforeningen og Regeringen om ensidige diktater fra Regeringens side. Og det der eventuelt skal rettes mellem forhandlingerne ordnes som en sagsakt i Folketingets finansudvalg.

 De eksterne forskningsbevillinger (via råd, private og offentlige fonde og programmer), som forskerne kan byde ind på i konkurrence, styres via nøje strategiske prioriteringer, hvor markedets centrale aktør – erhvervslivet – har afgørende indflydelse. Samtidig med at regeringen altså foregiver at føre liberal politik, hvor aktørerne selv regulerer sig, styres de statslige bevillinger benhårdt via programmer, puljer og relevansvurderinger. Man tiltror ikke universiteterne selv at forvalte frie bevillinger, og øremærker derfor.

 

Også uddannelsespolitikken er et paradoks. I stedet for på traditionel liberal facon at lade det frie marked styre, fx at lade unge søge uddannelse efter lyst og interesse, så indføres der mekanismer, som skal styre de unges søgemønster væk fra humaniora til teknisk videnskab. Man tilskynder til bestemte adfærdsmønstre: Hurtigt i gang med uddannelserne og hurtigt gennemløb, og hvis ikke så straffes de på SU’en.

 Et andet eksemplarisk tilfælde for et centralistisk indgreb var VK-regeringens afskaffelse af gruppeeksamen, som blev mødt med voldsomme protester fra professionel side, idet det blev fremhævet, at individuelle eksamensformer også betyder individualiserede studieformer, hvor regeringen hævdede, at intet forhindrede universiteterne i at fortsætte med gruppestudier. Konflikten eksponerede, at regeringens motivering alene var ideologisk kulturkamp, for der var ingen fagligt-saglige argumenter for eller ’auditering’ som pegede på nødvendigheden af afskaffelsen af gruppeeksamen. Før den neoliberale bølge satte ind, var afgørelsen om uddannelse og eksamensform i høj grad et spørgsmål, som de enkelte institutioner havde autonomi til at afklare.

 Forvaltningsmæssigt giver paradokset sig udtryk i, at politikerne postulerer, at ”universiteterne er givet fri” i decentralt selvstyre, fordi politikerne stoler på, at de nye bestyrelsesformænd fra erhvervslivet er myndige og ansvarligt kan styre sektoren – men i praksis detailstyrer ministeriet benhårdt fra distance. Universiteterne skal have godkendt studieplaner, idet alle uddannelser fra 2007 skal akkrediteres, der udsendes standardiserede evalueringsforløb, der skal ’benchmarkes’ efter bestemte standarder, ministeriet har afgørende indflydelse på at diktere hvilke succeskriterier der skal indgå i resultatkontrakter mm.

 Og de eneste, der påpeger paradokset, er ironisk nok de samme bestyrelsesformænd. Det sker, når bestyrelsesformand XX – civilt direktør i Arla, Novo eller et af de andre store firmaer – højlydt undrer sig over, at ”universiteterne ikke er givet fri”[23], dvs. at han ikke har ret meget politisk eller økonomisk spillerum. Lederne fra det private erhvervsliv er tilsyneladende præget af en anden liberalismeopfattelse end Regeringen. Til gengæld hører man sjældnere fra det professionelle ledelseslag, ikke kun fordi en bestyrelsesformand har nemmere ved at komme i avisen end disse ”klynkere” som ikke forstår de nye tiders krav, men måske mere fordi de professionelle netop har travlt med at tilpasse sig de nye tiders krav!

 

Det andet paradoks udspringer, af, at der er stærke økonomiske imperativer bag reformerne. Globalisering betyder groft sagt blot ”markedsgørelse”; Danmark og danske erhvervsvirksomheder skal indrette sig på skærpet konkurrence. I praksis betyder det ikke bare, at danske firmaer skal rustes til at klare sig i den internationale konkurrence, men også, at den offentlige forskningsindsats i højere grad skal målrettes mod at supportere det nationale erhvervsliv.

 Når politikerne taler om opgør med tidligere traditionshensyn og om at ”konkurrenceudsætte” sektoren, så dækker det samtidig over, at man gør den offentlige forsknings- og uddannelsesindsats til en korporativ statsopgave: Universiteternes vigtigste opgave bliver som sagt at bistå det nationale erhvervsliv i ”den globale konkurrence”.

 Indtil helt op i 1990’erne var der en stiltiende overenskomst mellem erhvervslivet og den offentlige forskning om en arbejdsdeling, hvor universitetsforskerne arbejdede med grundforskning og industrien med anvendt forskning. Industrien ønskede ikke, at universiteterne skulle have statsmidler til anvendt forskning og teknologi, fordi det måske ville umuliggøre private bestræbelser på at sikre ejerskab til produkter. Og fakulteterne opretholdt arbejdsdelingen, fordi det fredede deres autonomi og selvstyre over det intellektuelle arbejde. Men denne overenskomst er ophævet, fordi det nationale erhvervsliv ikke kan klare sig uden direkte support fra den offentlige sektor.

 De økonomiske imperativer sætter sig i praksis igennem som krav om relevans og strategisk tænkning. Mens politikerne officielt forbander ”cigarkasser”, er antallet af øremærkede og målrettede strategiske rapporter og satsninger vokset voldsomt[24]. Og endelig sætter de økonomiske imperativer sig igennem ved at uddannelse opfattes som en aktivitet, som kan sættes på mål & tal og rationaliseres & effektiviseres på linie med en gummistøvlefabrik.

 

 

 

 

Litteratur:

 

Brøns Petersen, Otto (2006): Nyliberalisme. Bidrag til “Klassisk og moderne politisk teori” – en introduction. Redigeret af L.B. Kaspersne og J. Loftager

– Giroux, Henry A.: The Terror of Neoliberalism (London, Paradigm Press 2005)

– Fenger Grøn, Carsten & Jens Erik Kristensen (2001): Behovet for en kritik af den økonomiske fornuft (in Grøn/Kristensen: Kritik af den økonomiske fornuft, Akademisk forlag)

– Fink, Hans m.fl. (2003): Universitetet og videnskab, Universitetets idéhistorie, videnskabsteori og etik. Hans Reitzels Forlag

– FORSKERforum, arkiv på www.forskerforum.dk

– Lindblom og Woodhouse (1993): The Policy-making Process. Prentice Hall

– Nielsen, Peter (2006): Nyliberalismen i det danske velfærdssystem. Research Paper no 3/06. Department of Social Science. RUC

– Regeringens Globaliseringsstrategi (marts 2006)

– Rose, Nicolas: Powers of Freedom (Cambridge Univ. Press 1999)

– Slaughter, Leslie & Leslie, Larry (1997): Academic Capitalism: Politics, Policies and the Entrepreneurial University. (Baltimore, John Hopkins Univ. Press)

– Øllgaard, Jørgen (2003): Markedsgørelse af universiteter (in: Horn/Kaare Nielsen: Universiteter til tiden, KLIM).

 

 

 

UDGÅET:

 

 

 

* Offentligt ansatte forskere har således udsigt til, at de ikke automatisk får penge til at forske for, men skal konkurrerer endnu mere om puljepenge i forskningsråd, basisforskningsmidler m.m. i en såkaldt ”incitamentsstruktur”: Hvis forskeren er dygtig på de strategisk udvalgte fagområder, så belønnes vedkommende – og omvendt.

DET SÆRLIGE VED UNIVERSITETET …

 

Mens universiteterne således er i voldsomt opbrud, kan det være produktivt at se på, hvad det traditionelle egentlig der karakteriserer et universitet.

 Tidligere var uddannelse og forskning ved universiteterne noget som i høj grad var styret af professionel faglighed. De studerende skulle have en grundlæggende indføring i faget. Forskerne skulle søge den højeste videnskabelige sandhed efter bedste faglige overbevisning. Sektoren var således styret af faglige kriterier og af fag-professionelle kriterier.

 

Det traditionelle universitetet kan ses som kendetegnet af 5 grundlæggende værdier: Forskningsfrihed, forskningsbaseret uddannelse, undervisningsfrihed, selvstyre og videnskabens enhed (Fink 2003).

 Dybest set et dette udtryk for inkarnationen af den humboldske ide om universitetet, som en forskningsbaseret institution. Forskningsprocessen antages at være fri og autonom og fungerer for sin egen skyld – og er alene styret af vilje til sandhed, gennemskuelighed og ærlighed. Forskningen er i sit væsen kollektiv og offentlig – skal være åbenlys for alle – og fordrer derfor publicering. Universitetet er således præget af forskende undervisere og der vil være elementer af forskning i enhver kandidatuddannelse. Forskningsresultater skal ses i sammenhæng med den grundlæggende fagforståelse og undervisningsfrihed giver både de studerende og underviserne mulighed for at mødes i et fælles ansvar for vidensdyrkning. Fri forskning og uddannelsesfrihed fordrer institutionelle rammer, som sikrer denne særlige fælled selvstyre – i sin bedste form som kollegialt selvstyre. Alle videnskaber har den samme verden som mål og er afhængig af pluralisme, kritik, selvkritik og gensidig inspiration. Derfor er universitetet også kendetegnet ved et institutionelt enhedspræg med en lang række fællestræk[25].

 Med universitetsreformen får bestemte økonomiske og politiserede standarder som beskrevet en særlig vægt: Nytte, relevans, formidling, innovationsevne osv. Standarderne har altid været der, men nu er der pres på for at de skal blive dominerende standarder og succeskriterier. Og mens det tidligere var den professionelle faglighed, som disponerede, så er der i dag bragt (eksterne) politiske og økonomiske kriterier i spil.

 

Men hvorfor skal universitetet være noget særligt og have særbehandling? Hvorfor skal de ikke behandles som enhver anden organisation eller privat firma? lyder spørgsmålet fra politikere og embedsmænd.

 Hertil er der at sige, at universitetet er en enestående institution, der ikke bare kan måles på een bundlinie, men på flere, fordi der er samlet særlige former for vidensproduktion: Forskning, uddannelse, professionel opøvelse og intellektuel analyse og kritik i almenhedens interesse. Og hver af disse har sine rationaler og succeskriterier

 

 

* Uddannelsessystemet tilrettes igennem incitamentsstrukturer, så de unge vælger ”samfundsrelevante uddannelser”, så de studerer og går til eksamen til tiden, fordi de ellers straffes på SU’en. Der satses endvidere primært på at tilføre Ph.D.-midler til Natur-, teknik- og sundhedsvidenskab. 

 

 

[1] Se beskrivelserne i Forskerforum nr. 182 og 184

[2] Måske havde Socialdemokratiet med tilslutningen til universitetsreformen i 2003 forestillet sig, at der også ville komme en række folk for fagbevægelsen i universitetsbestyrelserne, men det er ikke tilfældet.

[3] Se f.eks. Lindblom og Woodhouse (1993): The Policy-making Process. Prentice Hall

[4] Eksempelvis OECD/CERI (2003): The Future of the Tertiary Education Sector: Scenarios for a Learning Society og f.eks. papiret drøftet i OECD Education Committee (2003): Reviews of National Policies for Education: University Education in Denmark – Examiners’ Report.

[5] EU Kommissionen (2003): The role of the universities in the Europe of knowledge. COM (2003) 58 final

[6] Paul Treanor (2005) har forsøgt at indfange dette på følgende måde: ”Neoliberalism is a philosophy in which the existence and operation of a market are valued in themselves, separately from any previous relationship with the production of goods and services, and without any attempt to justify them in terms of their effect on the production of goods and services; and where the operation of a market or market-like structure is seen as an ethic in itself, capable of acting as a guide for all human action, and substituting for all previously existing ethical beliefs”.

[7] I Danmark tager dette form af den igangsatte fusionsproces mellem sektorforskningsinstitutioner og universiteter. I Frankrig er CNRS (National Center for Scientific Research, der finansierer 12.000 fuldtidsforskere) under angreb fra neoliberale politikere for ikke at matche den europæiske model for forskning og kræver Centret (der består af 1200 delcentre) integreret i universiteterne. I første omgang sker nybesættelse i Centret på korttidskontrakter. Samtidig nedprioriteres områder som samfundsvidenskab og antropologi.

[8] Se f.eks. udviklingen i denne historie i Forskerforum nr. 189, 191 og 192

[9] Tænkt med inspiration fra bl.a. Faucault

[10] Fra Rose (1999), s. 152

[11] Se Øllgaard (2003) s. 78

[12] Se f.eks. Rose (1999) s. 151-155

[13] Se Giroux (2004) s. 139. Situationen omkring universitetsreformen kan indfanges med et citat, som Giroux har fra Toni Morrison, som hævder følgende:”if the university does not take seriously and riorously its role as a guardian of wider civic freedoms, as servant and preserver of deeper democratic practices, then some other regime or menage of regimes will do it for us, in spite of us, and without us”.

[14] Se eksempelvis Otto Brøns-Petersen (2006): Nyliberalisme og Peter Nielsen (2006): Nyliberalismen i det danske velfærdssamfund.

[15] Jvf Peter Nielsen (2006) s. 8 ”Nyliberalismen indikerer en afgørende overgang fra størrelse til indhold og fra kvantitative til kvalitative relationer, og kan karakteriseres som en samfundsudvikling, hvor markedsrelationer og økonomisk logik får stigende indflydelse i hele samfundet samtidig med, at staten er en stadig mere afgørende aktør”.

[16] Linda McDowell (2004): “Work, workfare, work/life balance and an ethic of care”, Progress in Human Geography no 28,2 s. 146

[17] Giroux (2004), s. xix:”Neoliberalisme tilbyder ikke noget kritisk vokabular til at tale om politisk eller social transformation som et demokratisk projekt”.

[18] Disse forslag har baggrund i New Public Management (NPM), som er fokuseret på value-for-money. NPM behandles mere dybtgående i en anden artikel i denne bog.

[19] Se f.eks. K.Yokoyama (2005): Globalization, neo-liberalism, and higher education: The case of Japan. G. Moodie (2004): The future of universities in Australia: Can education survive neoliberalism?. G. L. Ribeiro (2005): Neoliberalism and Higher Education in Brazil. A. Puiggrós (2002): The Consequeces of Neo-Liberalism on the Educational Prospects of Latin American Youth. Marc Abélès (2003): Some Observations on the Impact of Neoliberalism on Research Policy in France.

[20] Rose (1999), s. 153

 

[21] Denne ledelseskunst beskrives f.eks. af Fenger-Grøn (2001), s. 33:”Handelshøjskole-akademikere og universitetsøkonomer diffunderer ud i nye dele af samfundet…” – et andet ord for DJØF’isering. Det er i øvrigt interessant,  at den økonomiske fornufts dominans har en selvforståelse som ”politisk neutral”. Embedsmænd og regnedrenge forstår deres gebet som naturlove. Inden for andre økonomiske teoritraditioner har der derimod med tiden bredt sig en forståelsesramme, for at ens blik eller vinkling på verden betyder, at det ikke er muligt at analysere eller agere ”apolitisk”.

[22] Se en uddybning af Henrichsens udtalelser i Forskerforum nr. 190

[23] Se Forskerforum nr 189 og 194, hvor formændene efterlyser flere frihedsgrader

[24] Eksempler er legio, men lad os nævne rapporterne om fodnotepolitikken og midlerne til Kaj  Munk Centret

[25] Se Mogens Ove Madsen (2006): Universitetet som intellektuel fælled. Under publicering


Leave a comment