December 1997

Ytringspligt: Hvad ville du have gjort?

Et – fiktivt – eksempel på en fagligt-etisk konflikt

 

En borgerlig re­gering vil have brugerbetaling og privatisering. For princippets skyld skal alle ministerier præsentere resultater.

 På Kulturministeriets område peges på entrebeta­ling på museer som den eneste mulighed for indtægter. Ordren sendes via dept’chefen ned til kontor­chefen, som sætter en fuldmægtig på sagen. Sagen drøftes på et kontor­møde.

 Her er der udbredt skepsis: Dels risikerer man at besøgstalle­ne falder. Det viser engelske erfaringer. Og dels er det jo kulturpolitisk problema­tisk, for det vil ramme socialt skævt, for entre vil forhindre fattige i at gå på museum. Og endelig er det tvivl­somt om det overhovedet er økonomisk lønsomt: der skal jo indføres kontrollører og billetter og regnskaber.

 Fm’en skriver udarbejder noter, der pro og contra – god kontradiktion, man er vel en “god spar­ringspartner” – opridser perspektiverne i en betalings­ordning, herunder også de negative.

 Da kontorchefen har tygget lidt på oplægget konsta­terer han, at det ikke kan nytte at sende det opad i systemet. Ministeren ønsker ikke et kontradiktions-notat, men simpelthen en redegørelse for hvordan betalingsordningen kan indføres. Det er kontor­chefens fornemmelse, at hverken minister eller deptartementschefen ønsker at få fremført negative elementer ved entreen.

 Fm’en saglige jugement siger, at det vil være “god forvalt­ningsskik” at lægge substansen af arbejdsnoterne op som be­slutnings-notat, som minister og dept’chef kunne påtegne. Men kontorchefen fremfører prakti­sk: “Hvor­for skal vi have kontradiktion, når mini­steren ikke vil have det”?

 Fm’en føler dog et fagligt-etisk ubehag ved kontorchefens forslag. Ikke at der vil være risiko for fyring, hvis fm’en insi­sterer på at lægge et pro-contra -notat op. Men hvorfor risi­kere løftede øjenbryn fra dept’­chefen for for sådan en detalje?

 Men nu gælder det jo hverken menneskeliv, familiesam­men­førin­ger eller tvangs­fjernel­ser! Og brugerbeta­ling er jo i øvrigt noget, som ligger i tiden! Så cheferne får deres målrettede notat.

 Hvad ville du have gjort?

 

 

 

 

 

 

 

Fuldmægtiges ansvar

I kølvandet på tamilsagen handler hele diskussionen om for­holdet mellem politikerne og topembedsmændene. Ingen taler om spændingsfeltet mellem chefer og fuldmægtige. Men hvad skal fuld­mægtigen gøre, når chefen presser ham/hende ind i gråzonen mellem ret og politik?

 Mere åbne forvaltningsformer give fuldmægtigen faglige selvre­spekt – og en livs­forsikring. At opfylde sin notatpligt er for eksempel en vigtig ytring

 

Der er få som tør sige det højt, men tamilsagen er en for­rygende skandale og en skamplet på embedsstanden: Der var ingen em­bedsmænd som sagde fra. Der findes nul papirer hvor en kontor­chef eller en fuldmægtig lufter sin tvivl om syltningerne nu også var lovlige / korrekte / rigtige!

 DJØF har med dygtigt fagforeningsarbejde forstået at afbøde konsekvenserne maximalt for de implicerede tjenestemænd. Omkostningen har imidlertid været, at der ikke har været en egentlig diskussion af fuld­mægtigens rolle, ansvar og pligter. DJØFs etik-betænkning “Fagligt etiske principper i offentlig admini­stration” (sept. 1993) handler – måske under indflydelse af DJØFs magtfulde tjenestemandsgruppe – kun om chefernes forhold til politi­kerne. Sådan er det, selv om der er langt flere fuldmægtige end kontorchefer – også i DJØFs medlems­gruppe.

 I praksis er det dog sådan for fuldmægtigen, at konflikten i langt de fleste tilfælde udspiller sig i forhold til den umiddelbart overordnede, fx en kontorchef. Det gælder vel både i kommunerne og i ministerier / styrelser. Det er fuldstændig overset i etikbetænkningen.

 

Fuldmægtiges ansvarsfrihed

TAMIL-rapporten friholder i store træk de underordnede em­bedsmænd for ansvar: Der tages hensyn “til deres placering i det administrative apparat, dvs. deres retlige og faktiske kompe­tence”. Man kan således ikke drage fm’en til ansvar for “passivi­tet”, hvis de højere placerede chefer stod for styrin­gen. Som fuldmægtige måtte de gå ud fra, “at deres overordnede … var bekendt med sagen i alle væsentlige detal­jer”, samt at de overordnede fandt, at de “var nødt til at handle i over­ens­stemmelse med ministerens beslutning”.

 DJØFs etik-betænkning forholder sig ikke direkte til fuld­mægtig-ansvaret, men den store vægtning af det hierakiske system og chefernes ansvar peger implikerer en ansvarsfritagel­se. Fuldmægtigene ofres i understreg­ningen af tjene­stemændenes rolle.

 Det er en særdeles uheldig forvaltningsmæssig konsekvens af tamilsagen. Nok friken­des de underordnede (DJØF’ere) dermed i de konkrete sager, men tillægges fuldmægtige ansvarsfrihed har det vidtræk­kende konse­kven­ser. Det vil nemlig betyde:

 1. for arbejdsindholdet, at delegation vanskeliggøres og at opgaverne dermed bliver mere uinteressante, når man ikke selv kan følge dem til dørs

 2. for ledelsesretten: at chefen bare kan diktere opgaver, som ligger i gråzonen

 3. at det er svært at sige fra, for det er jo alene chefens opgave.

 Fuldmægtigenes ansvar er imidlertid forvaltningsmæssigt og retsligt uklart. Det må nemlig være sådan, at fuldmægtigen næppe kan være generelt ansvarsfri i alle til­fælde: Hvis chefen nok læser den men signerer uden at forholde sig til den (typisk i rutine­sager), må det være sådan, at fuldmægtigen sidder med ansvaret. At sagen således har været “forevist” højere oppe frita­ger ikke for ansvar.

 DJØFs etikbetænkning giver ikke entydige svar på, hvad fuld­mægtigen skal gøre, hvis kontorchefen presser ham til at gøre noget, som ligger i en gråzone mellem lov og politik.

 Det slås fast, at man har pligt til at gå opad i systemet, hvis ordren er åbenhart ulovlig. Men alt andet er for egen risiko. Og da gråzone-tilfældene i dagligdagen er langt hyppi­gere end åben­bare lovbrud (!), er det en åbenbar kilde til personlige dilemma’er.

 Etikbetænkningen mener godt nok, at den ansatte, som mener at en ordre er måske er ulovlig, må orientere sin fore­satte om sin opfattelse.

 Det er vigtigt fordi det garanterer fuldmægtigen retten til god for­valtningsskik og fordi det giver mulighed for at lægge en “livsforsikring”. Men det er uheldigt (for forvalt­ningens uaf­hængighed), at DJØF ikke anbefaler, at fuldmægtigen har en pligt til at lufte sin tvivl.

 

Ytringspligt i forvaltningen

I festtalerne fremhæves embedsmændenes ytringsfrihed. Realiteten er imidlertid, at kun meget få embedsmænd tør risikere karriereforløb eller bare arbejdsmiljø på at bruge deres “ytringsfrihed”.

 Det retter interessen mod en mere defensivt element i embedsførelsen. Ofte er fuldmægtigen den mest sagkyndige på området, og beslutningstagere og offentlighed har krav på at kende den fulde baggrund. Derfor har fuldmægtigen en ytringspligt i forvaltningen. Det betyder ikke, at man skal gå ud i pressen, men at man skal forvalte / orientere med størst mulig åbenhed. I praksis indebærer det, at fuldmægtigen skal insistere på at gennemarbejde samt få påført sin tvivl eller forbehold på sagerne – og helst i notater. Man skal modarbejde administration uden skriftlighed. Husk notatpligten: kommer der nye mundtlige oplysninger, skal de påføres, så andre kan læse dem.

 Det synes en selvfølge, men er det langtfra (se eksemplet: Hvad ville du have gjort?). Der er mange gode grunde til at tage denne ytringspligt alvorligt: For det første af rent forfatningsmæssige grunde: Det er en demokratisk forudsætning at beslutninger er baseret på størst mulig oplysning. For det andet er det med til at opretholde en høj fagligt-etisk standard: Så længe man kan mærke ubehaget ved gråzonen har man da sit jugement i orden. For det tredie er kontradiktions-princippet en realisering af den ønskede rolle som “sparringspartner” for politikeren / chefen, hvorfor man skal opregne de dilemmaer, som er.

 Aktivt arbejde for øget åbenhed i forvaltningen betyder helt kontant, at man skal fremlægge kontradiktion i en sag (helst skriftligt), sørge for at sagen rejses på kontormøder, oplyse maximalt når nogen ringer/spørger osv.

 Den ikke uvæsentlige bigevinst ved denne åbenhed er, at man har sin “livsforsikring” i orden.

 Men husk at holde den professionelle tone & stil over for kontorchefen. Det kan være ubekvemt for nogle, hvis fuldmægtigen insisterer på åbenhed. Følgen kan være uformelle sanktioner – karrieren kan blive sat i stå o.lign. – så man kan lige så godt holde sig gode venner med magten …

 

Indlægget er sammendrag af indlæg ved konference “Magisteren som fuldmægtig” d. 10.10.

Jørgen Øllgaard, sociolog, fhv. fuldmægtig i Kulturministeriet 1983-91, pt. journalist

 

“Problemet med ytringsfriheden er teoretisk, for fuldmægige elsker at holde kæft og være en del af myndigheden“ (DJØF’er efter tamilsagen og DJØFs etikbetænkning).

 

“Det var ønskeligt, om offentligt ansatte jurister, økonomer mv i højere grad deltog i den offentlige debat, også med sagligt funderede kritiske indlæg”. (Lars Nordskov Nielsen i responsum om ytringsfrihed, 1987)

 

“Der er ikke nogen sjælelig forbindelse imellem min underskrift og det skrevne, når svaret afgives på ministerens vegne” (afdelingschef Tornøe om sin underskrift, vel vidende at skrivelsen indeholdt urigtige oplysninger (1988))