1996. Tamilsagen og embedsmændene (KRONIK)

Kronik i Politiken 090196-tamil

 

“Der er ikke nogen sjælelig forbindelse imellem min underskrift og det skrevne, når svaret afgives på ministerens vegne”

 Afdelingschef Claus Tornøe til tamilretten (1993)

 

Pligten og retten til at sige fra/ Ubrugelig tamilsag /Exit tamilsag

Tamilsagen handlede om grænserne mellem politik og jura, men også afviklingen af de afsluttende tjenestemandssager skete i spillet mellem de to elementer. Begrænsninger i anklagerne – begrundet i politiske og juridiske fiflerier –  amputerede på forhånd sagens principielle aspekter, og forhørsledelsen var unødigt venlige i deres vurdering af embedsmændenes forsømmelser.

 Det er ærgerligt  for hermed bidrog tamilsagen ikke til en nødvendig afklaring af de åbenbare forvaltningsproblemer omkring embedsmændenes ansvar, loyalitet, pligter og rettigheder. Sagens udgang kan  ikke bruges som vejledning for den retlinede og selvstændige embedsmand, som tør ytre faglige synspunkter, der er ubekvemme for systemet.Skal tamilsagen have positive konsekvenser, må ansvarsproblematikken afklares

 

I december blev tamilsagen endelig afsluttet, da en tjenestemandsundersøgelse indstillede, at departementschef Lundbæk Andersen blev forflyttet, at afdelingschef Claus Tornøe fik en irettesættelse, mens direktør Frederik Schydt ikke skulle ikendes nogen disciplinærstraf. Regeringen fulgte forhørsledelsens indstilling, og tamilsagen blev endelig lukket.

 Kun få jurister har kommenteret sanktionernes rimelighed, men det skinner igennem, at nogle finder dem hårde. Dels findes der ikke noget klart lovgrundlag, og dels har sagen taget syv år og bare det har været straf nok.  

 Uden at være særlig blodtørstig kunne man imidlertid med lige så god ret vurdere sanktionerne som milde. Almindelige mennesker fyres jo, hvis de ikke passer deres arbejde. En fuldmægtig kan fx fyres på grund af “samarbejdsvanskeligheder” eller hvis han igennem længere tid har udvist grov forsømmelighed.

 Sådan er det ikke med Justitsministeriets topjurister. De kan stort set ustraffet medvirke til at sætte en lov ud af kraft. De kan lyve over for Folketinget og dets ombudsmand og bagefter konstruere et udspekuleret cover-up. Og så resulterer det bare i en forflyttelse og en løftet pegefinger. Den slags undrer da almindelige mennesker; det er “stødende for retsbevidstheden” for at bruge et forslidt udtryk.

 Nu er det jo ikke sådan, at sagen er ubetydelig: En tidligere justitsminister er idømt fængselsstraf af en Rigsret og en regering måtte gå af. Der er heller ikke mangel på bevis. Man får formentlig aldrig en mere minutiøs udredning end Hornslets og heri kan enhver, som orker det, studere embedsmændenes forsømmelser.

 Nu er mit ærinde ikke at plædere for strengere straffe til tjenestemændene. De implicerede embedsmænd har uden tvivl betalt deres pris gennem 7 år med omgivelsernes fordømmelse – selv om mange kriminelle sikkert gerne ville nøjes med at samme straf.

 Jeg vil i stedet koncentrere mig om at vise, at sagen til det sidste har været politisk. Nogle af sagens principielle aspekter blev holdt ude af sagen, fordi nogle formåede at skrive embedsmændenes deltagelse i “cover-up’et” – at de gav misvisende, vildledende og/eller urigtige oplysninger over for Folketinget – ud af anklagerne. Men også selve undersøgelsen var i sine vurderinger venlig overfor de implicerede embedsmænd og over for det juridiske establisment. Det resulterede altsammen i milde sanktioner, hvilket er til at leve med. Langt værre er, at tamilsagen ikke har ført til en nødvendig afklaring af embedsmændenes ansvar, pligter og rettigheder.

 

Som den formelle afslutning på tamilsagen er tjenestemandsundersøgelsen utilfredsstillende, fordi dens mangel på konklusioner og konsekvens er ude af proportion med sagens betydning samt med embedsmændenes faktiske forsømmelser i tamilsagen.

 Med Hornslets grundige tamilrapport som kilde kan man nøgternt konstatere, at embedsmændenes ageren og medvirken bar mere præg af topjuristernes hensyn til egne karrierer end til loven og til god forvaltning. Selve tankegangen fremgår klart af Tornøes malende beskrivelse af “den sjælelige forbindelse”, som var Tornøes måde at fralægge sig ansvaret for at Folketinget fik misvisende og/eller urigtige oplysninger. Og det fremgår af den grænseløse korpsånd, som igennem hele sagen er dækket ind under udtryk som “loyalitetspligt overfor minister og ministerium”.

 Faktum er, at ikke en eneste embedsmand involveret i sagen vovede at gøre sig upopulær ved åbent at stille spørgsmål ved lovligheden i ministerens eller ministeriets administration.
 Jurister vil formentlig indvende, at Hornslets undersøgelse ikke havde en domstols myndighed, at de implicerede ikke blev dømt osv. Men de samme jurister kan ikke affeje den uantagelige myndighedsadfærd, hvor det personlige ansvar hos embedsmændene fortoner sig i tåget juristeri og snak om uklar tjenestemandsret, manglende praksis osv.

 Af gode grunde – fordi ingen forsøgte – ved vi ikke, hvordan det ville være gået en justitsministeriel embedsmand, der insisterede på en retlinet faglig behandling. Men sandsynligheden taler for,  at et kritisk notat – som overfor en overordnet betvivlede lovligheden i ministeriets forvaltning – ville være blevet opfattet som et udtryk for illoyalitet. Det straffes med skjulte sanktioner, fx en “forfremmelse” til dommerfuldmægtig i Hjørring, hvilket i det karrieresystem er meget værre end en sideordnet forflyttelse og en irettesættelse…

 

Der er store mangler i forskrifterne for embedsmænds ansvar, pligter og rettigheder. Mogens Hornslet forsøgte i tamilrapporten med at skitsere nogle standarder. Og fagforeningen DJØF præsenterede i 1993 nogle etiske principper, hvoraf fremgår hvornår og hvordan embedsmænd kan sige fra.

 Men tjenestemandsundersøgelsen bidrager ikke med antydning af retningslinier for håndtering af gråzonesager; tværtimod underkender den på nogle områder Hornslets tamilrapport og DJØFs etikbetænknings forsøg på at statuere standarder.

 Hornslets tamilrapport prøvede at sætte nogle krav til embedsmænd om at sige over for ulovligheder eller over for forhold som bevægede sig i en gråzone mellem politik og jura. Nogle jurister har prøvet at stemple Hornslets standarder som alt for radikale. Og undersøgelsesretten følger dette spor ved fx – i modsætning til tamilrapporten (og DJØFs etik-principper, 1993) – at finder det “rigtigst” at fastslå, at der ikke i 1988 var en pligt for en departementschef til at gå til Statsministeriet, når han ikke kunne komme igennem over for sin minister. Og forhørsledelsen fastslår, at embedsmænd har en pligt til at reagere på “klart ulovlige” forhold, men man lader det meget mere spændende spørgsmål om “ikke-klart ulovlige” forhold flyde.

 Tjenestemandsundersøgelsen bidrager dermed ikke med antydningen af en hensigtsmæssig adfærd som rækker ud over simpel opportunisme. Den antyder ikke retningslinier for den ministerielle fuldmægtig som vil fastholde en retlinet faglig standard, når en overordnet dikterer en tvivlsom fortolkning af et gråzone-problem. Og den giver ikke den kommunalt ansatte et håndtag til at sige fra med, når formanden for teknisk udvalg ønsker godkendelse af en gylletank i strid med gældende regler. Og i videste statsretlige forstand giver den ikke Folketing og kommunalbestyrelse garanti for, at man kan være sikker på at få retvisende og dækkende oplysninger fra forvaltningen.

 Hårdt sat op vil den karrierebevidste embedsmand uddrage af tamilsagen, at det er smartest at holde sig i en mainstream af systemloyalitet og korpsånd. Det er dumt at udvise unødig retfærd eller selvstændighed ud fra idealer om lovlighed eller god forvaltningsskik.

 

Nok har de 7 år været lang tid og det er straf i sig selv for de implicerede. Men tiden – og nogle uigennemskuelige politiske og juridiske fiflerier – har også arbejdet for topembedsmændene.

 Sagen blev på forhånd amputeret, idet embedsmændenes måske værste tjenesteforseelse – aktiv medvirken i et cover-up over de ulovlige forhold – slet ikke blev medtaget i anklagen. “Den falske melodi” – misvisende, vildledende og/ eller urigtige oplysninger som dække over den ulovlige administration – og Schluters “gulvtæppe-tale” var ellers vigtige dele af tamilrapporten.

 Den formelle begrundelse for at holde cover-up’et ude var, at når Ninn-Hansen ikke var direkte tiltalt herfor i Rigsretten, så kunne embedsmændene heller ikke anklages herfor. (At Ninn-Hansen ikke blev anklaget på dette punkt, skyldes formentlig, at politikerne ikke ønskede, at der skulle kastes mere smuds på Poul Schluter og H.P. Clausen).

 Det er påfaldende, at denne indskrænkning i anklagerne ikke blev nærmere begrundet omkring formuleringen af tiltalen i april 1995. Juridisk lyder det måske logisk, at embedsmændene de ikke kan anklages for noget, som hovedmanden (Ninn-Hansen) ikke blev tiltalt for. Men man kunne med lige så god ret hævde, at embedsmændenes værste tjenesteforseelse netop var deres medvideri og aktive medvirken i at føre Folketing og offentlighed bag lyset, og at hovedvægten i anklagen mod dem skulle ligge der. Man kan sågar henvise til en bisætning i Rigsrettens afgørelse: “…idet den ulovlige administration konsekvent blev søgt skjult med urigtige begrundelser”. Men resultatet var, at tjenestemandsundersøgelsen altså ikke skulle inddrage embedsmændenes rolle i cover-up’et.

 Det er således lige så meget politik som det er jura, når cover-up’et blev udeladt af tjenestemandsundersøgelsen. Hvordan og hvem der var hovedmændene bag denne afmonteringsmanøvre, og hvilke studehandler der blev indgået, får vi nok aldrig svar på. Og nok har man talt om “et svækket Justitsministerium”, men det havde faktisk stor indflydelse på udformningen af tjenestemandssagerne mod sine tidligere topchefer. En stigende tamiltræthed har formentlig spillet en rolle, da Justitsministeriets nye departementschef Michael Lunn i april 1995 formåede at overbevise sig selv og politikerne om, at cover-up’ene ikke skulle med. (Og udeladelsen af cover-up’et betød tilmed, at tamilsagens lystige fætter, Johan Reimann, helt slap for tiltale, fordi hans hovedforseelse var dækmanøvren med Grete Fenger Møllers telefax).

 Tilbage i tiltalen stod således kun topembedsmændenes “handlinger eller undladelser i forbindelse med den administrative behandling af de tamilske familiesammenføringssager”.

 

Var tjenestemandsundersøgelsen på forhånd amputeret, så foretog de juridiske undersøgelsesledere oveni nogle vurderinger, som var særdeles venlige overfor de tre anklagede. Juridisk er vurderingerne uden tvivl uangribelige, men det havde omvendt været lige så uangribeligt, hvis de havde været mere kritiske på nogle punkter. Vurderingerne er nemlig skøn, som handler lige så meget om politik og magt som om jura.

 – Undersøgelsesledernes venlighed viser sig fx ved, at de godtager tjenestemændenes samstemmende forklaringer om, at disse ikke bedømte begrænsningen (berostillelsen) af familiesammenføringerne som “ulovlig. Den vurdering får embedsmændene lov til at fremføre til på trods af, at Tornøe var chef for den afdeling i Justitsministeriet, hvorunder udlændingesagerne hørte og til trods for at Frederik Schydt som direktør for Udlændingedirektoratet havde den direkte kompetence til at meddele familiesammenføringer. Om nogen burde de kende deres lovgrundlag, men de får lov til at lade ansvaret flyde.

 Man skal her ikke glemme, at allerede dengang i efteråret 1988 havde Folketingets Retsudvalg og pressen fået øje for sagens rækkevidde. Embedsmændene havde således offentlighedens øjne hvilende på sig, og det skærper oftest deres opmærksomhed.

 Enten gjorde embedsmændene sig således skyldig i umådelig inkompetence – som i private selskaber afslører sig i “røde bundlinier” og fører til omgående lederfyring – eller også lyver de. Men dette aspekt har tjenestemandsretten ikke ønsket at gå nærmere ind i.

 Men for den udenforstående peger sagsforløbet – jf. tamilundersøgelsen – simpelthen på, at bordet fangede for embedsmændene, da de havde accepteret den første medvirken i at bøje udlændingeloven. Deres medvirken og ihærdighed i cover-up-manøvrerne fra efteråret 1988 modsiger i øvrigt deres påstande om at være uvidende om sagens tvivlsomme karakter. Hvorfor være så aktivt delagtige i udfærdigelsen af urigtige og ufuldkomne svar til Folketinget, Grete Fenger Møllers telefax-sag m.m., hvis der ikke var noget at skjule?

 – Også på et andet punkt er tjenestemandsundersøgelsen meget tolerant. Godt nok kritiseres departementschefen for ikke “utvetydigt” at have foreholdt ministeren, at det var en betænkelig praksis. Det kan tolkes som et krav om at det skal ske skriftligt gennem et notat, men det fremgår ikke klart hvordan, der skal siges fra. Undersøgelsen vælger at tolerere nogle lemfældige forvaltningsformer.

 Undersøgelsen påtaler ikke direkte, at sagens forløb samt aktørernes ageren og beslutninger ikke fremgår af (skriftlige) akter eller notater, hverken i form af mødenotater eller – i videste forstand – af en ministerresolution. Forvaltningsretten taler om god forvaltningsskik, men undersøgelsen fastslår nøjsomt, at det er op til et skøn i den enkelte situation.

 I den konkrete sag lykkedes det angiveligt ikke embedsmændene gennem et halvt års “taktiske” og forsigtige (mundtlige) overtalelsesforsøg at overbevise Ninn-Hansen. Det tilskyndede imidlertid ikke embedsmændene til at ændre strategi, fx ved at tilføre notater eller responsum’er på sagens akter. Havde de gjort det, ville sagens forløb, lovgrundlag og ansvar  – som i al god administration – have fremgået af sagsmapperne, og sagen ville aldrig have fået det det lange efterspil med Rigsret og tjenestemandssager.

 Det kritisable i embedsmændenes administration viste sig klart, da Folketingets Retsudvalg i forsommeren 1989 ihærdigt spurgte til dokumenter i sagen. Embedsmændene og Ninn-Hansen legede gemmeleg med retsordførerne fra oppositionen. Deres svar på spørgsmål er et stilistisk studium i, hvordan ministeriet “skriver sig ud af” problemer; teknikken overgås næppe i knaphed, tomgang, desinformation, og på god kafkask vis henviste ministeriet senere lakonisk til tidligere (tomme) svar osv.

 På den anden side prøvede Ole Espersen (S) og Leif Hermann (SF) ihærdigt med alle tænkelige fiffigheder at finde ud af, om der fandtes ukendte “papirer” i sagen, som kunne belyse Ninn-Hansens eller embedsmændenes beslutninger. Espersen og Hermann var med rette forundret over, at landets bedste embedsmænd ikke klart kunne gøre rede for juraen og ansvaret i sagen. Justitsministeriets afvisninger var endda så insisterende, at det skabte myten om embedsmænds “livsforsikringer”, dvs. at nogle havde gemt papirer, der klart friholdt dem for ansvar. Papirerne blev som bekendt aldrig fundet.

– Den tredie og mere generelle mangel er, at undersøgelsens præmisserne godkender en udstrakt passivitet som en acceptabel adfærd. Passivitet eller ansvarsfralæggelse skader ikke karrieren. Tjenestemandsundersøgelsen taler nok om “undladelser”, men man prøver ikke at indkredse en aktiv, ansvars-pådragende “passivitet” som en skærpende omstændighed. Det sker ikke, selv om den mest underordnede af de tre – Schydt – har forklaret, at hans forslag om mere aktive indsigelser blev afvist af departementschefen. Og Schydt undgik generelt at henvende sig til en anden overordnet – Tornøe – med forslag om mere aktiv ageren, fordi han slet ikke var til noget. Ingen af de overordnede har således påtaget sig deres ansvar.

 Men når topembedsmændenes ansvar er flydende, hvordan er det så ikke med de underordnedes?

 

 Der er også eksempler på, at forhørsledelsen er flittige med at finde undskyldende elementer i detaljerne, fx i Rigsrettens bemærkning – i modsætning til Hornslets tamilrapport – om, at “kraftigt advarede” Ninn-Hansen. Eller i at man placerer direktør Schydt i rangorden som kontorchef og dermed underordnet/ansvarsfri, selv om det faktisk var ham, som havde lovkompetencen til at administrere.

 

Embedsmændenes fagforening, DJØF, frygtede med god ret de værste sanktioner for deres medlemmer, da tamilsagens omfang blev klart. Nu tilrettelagde det juridiske og politiske establishment sagen sådan, at den fik en – efter omstændighederne – bekvem udgang for de implicerede. Men sagen peger ikke på løsninger af centrale problemer for den offentlige forvaltning, dens ansatte og det politiske system.

 Da nu de konkrete personsager er afsluttede og ikke kan  forplumre de principielle aspekter, er det tiden at få afklaret ansvarsproblematikken om embedsmænds ansvar og loyalitet, deres pligter, ansvar og rettigheder. I en tid hvor stadigt mere forvaltning foregår bag lukkede døre får forholdet mellem politikere og embedsmænd, mellem chefer og fuldmægtige større og større betydning. Hornslets tamilrapport (og DJØFs etik-principper, 1993) er simpelthen en strålende anledning til en revideringer.

 Det er især nødvendigt af at afklare, hvor langt lydighedspligten rækker, hvornår og hvordan en underordnet kan “sige fra”. I dag tales der kun om pligten til at sige fra, når der er tale om en åbenbar ulovlighed. DJØFs etik-principper mener forsigtigt, at den ansatte også “bør” have ret til at sige fra i tilfælde, hvor ordrens ulovlighed ikke er sikker. Men det skal afklares, om de ansatte ikke bare har en ret, men også en pligt til at gøre opmærksom på sin tvivl og måske endda til at sige fra?

 Det kan ikke være meningen, at det fortsat er de underordnedes personlige risiko at udtale sig kritisk i gråzone-sager. Som det er nu, er den retlinede og selvstændige embedsmand dårligt beskyttet, hvis han eller hun vover at lufte faglige vurderinger, som kan være ubekvemme for systemet. Der bør være en ret til at holde fremsætte sine faglige vurderinger og til at disse synligt indgår i sagen, uden at den underordnede risikerer at blive ramt af tjenstlige repressalier.

 I praksis handler det om en fornyelse af forvaltningsloven, tjenestemandsret og strafferegler. (Og tamilsagen havde utvivlsomt fået et andet forløb med en større offentlighed i forvaltningen, men det er forlængst glemt, så det er nok for meget forlangt at foreslå revision af offentlighedsloven).

 Jeg kan da have min tvivl, om tamilsagen faktisk bliver afsæt til de nødvendige afklaringer. Håndteringen af tjenestemandsundersøgelsen viser, er det et følsomt område. Der vil da også i dele af det politiske og juridiske establishment være modstand mod en afklaring (opstramning) af forvaltningsspørgsmålene, fordi det kan indskrænke spillerummet bag de lukkede døre. Forbedringer kommer nemlig uvægerligt til at handle om en øget åbenhed i forvaltningerne. Det stiller større krav til magthaverne, til god forvaltningsskik hos embedsmændene samtidig med at det i yderste konsekvens også stiller spørgsmålet, hvor langt embedsmændenes ytringspligt rækker.

 Nu er ytringspligt er et meget radikalt udtryk at bruge i forbindelse med tamilsagens embedsmænd. Det er ikke desto mindre en særdeles relevant problematik, og jeg synes lige, den skulle nævnes …

 

 

Jørgen Øllgaard, sociolog, journalist, fuldmægtig i centraladministrationen 1983-91

 

Henvisninger:

Jørgen Øllgaard: En helt igennem betændt affære (Information 23.9 1989)

Jørgen Øllgaard: Fuldmægtiges ansvar (Magisterbladet, december 1994)

DJØF-arbejdsgruppe: Fagligt etiske principper i offentlig administration

Leave a comment