2006. Offentlighedslovens mangler – set fra journalisten

18.dec. 2006

    – noter om Offentlighedsloven –

 

Jeg har løbende problemer med simple anmodninger om aktindsigt, hvor jeg utvivlsomt har retskrav på aktindsigt, men hvor myndigheden (typisk Videnskabsministeriet eller universiteter) er uvillig til at afgive denne, dels fordi dokumentet kan være kontroversielt og dels af princip, fordi man helst forvalter bag lukkede døre.

 Det skal bemærkes, at universitetsområdet i perioden 1999-2006 har været præget af konflikter og kontroverser, fordi Regeringen og ledelser i stigende grad har indført centralstyring, fåmandsvælde osv. Det er mit arbejdsfelt, og aktindsigt er en vigtig kilde, fordi det er den eneste måde at få indblik i beslutningsgrundlag, kommende initiativer osv.

 

EKSEMPEL 1: Gråzonen ”intern sagsbehandling” herunder e-mails

Ved aktindsigtsanmodning får jeg oftest udleveret det formelle, dvs. de ud- og indgående forvaltningsdokumenter vedr. en sag. Det er vanskeligt at få baggrundsdokumenter udleveret, som kunne belyse forvaltningsgang og beslutningsveje. Ved yderligere forespørgsler dækkes dette ind under begrebet ”intern sagsbehandling”, som ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

 Forvaltningsloven anfører også notatpligt som en forpligtelse og den er indsat i offentlighedsloven for at sådan kommunikation ikke kan udeholdes fra retten til aktindsigt. (Notatpligten betyder, at sagsbehandlere /  myndigheder skal optegne faktuelle oplysninger fra telefonsamtaler, møder m.v. om sagens faktiske forhold – og det gælder både objektive data og subjektive vurderinger, når de vedrerer sagens faktiske forhold. Pligten gælder alle relevante iagttagelser og oplysninger). Det er dog meget sjældent at jeg får udleveret sådanne notater, hvilket enten tyder på, at der ses stort på notatpligten, eller at den opfattes som ”intern sagsbehandling”.  Det samme gælder i øvrigt møde- eller beslutningsreferater el.lign.

 Det er også bemærkelsesværdigt, at jeg aldrig får aktindsigt i e-mail-korrespondance fra ministerier, mens jeg får det fra nogle universiteter. Dette er ikke udtryk for, at kun universiteterne bruger e-mails i sagsbehandlingen, men at ministerierne opfatter en e-mail som intern sagsbehandling!

 Kommentar: Undtagelsesparagraffen omhandlende ”interne arbejdsdokumenter” (§7. pkt.1) er en gummiparagraf. Der bør i loven præciseres mere absolutte grænser for, hvad der er omfattet heraf, evt. bør det indskærpes i Forvaltningsloven / Offentlighedsloven at sagsbehandlingen klart bør skelne mellem de afsnit, som er faktuelle oplysninger i offentlighedens interesse og så (det efterfølgende) myndighedens interne overvejelser. Forvaltningsmæssigt kan det klares ved et krav om, at det klart af et dokument eller passager i et dokument skal fremgå, om det er ”internt” eller ”fortroligt” – og alt der ikke er stemplet dette er dermed offentligt tilgængeligt!

 E-mails er et særligt spørgsmål. Der er ligefrem uprofessionelle administratorer (fx RUCs rektor Poul Holm), som opfatter e-mails som private! Det bør præciseres direkte i såvel Forvaltningsloven og Offentlighedsloven, at e-mail –korrespondance er kommunikationsform, dækket af lovene.

 

EKSEMPEL 2: 10-dages frist og begrundelse.

Loven taler om, at udlevering skal ske ’snarest’ (ofl 16 stk.1). Det betyder, at oplysninger skal udleveres straks med mindre der er grund til tvivl. Men sådan fungerer det ikke i praksis i kontroversielle sager.

  Et eksempel var, da jeg d. 10. sept. søgte aktindsigt i Landbrugsrådets, Fødevareministeriets, Forbrugerministeriets høringssvar vedr. universitetsfusioner. Jeg vidste fra underhåndskilder, at disse svar kunne være kontroversielle i en dagsaktuel sammenhæng, idet Forbrugerministeren støttede Landbrugsrådets interesser i at få Landbohøjskolen placeret under Danmarks Tekniske Universitet – imod fx Forbrugerrådets og KVLs bestyrelses ønske. Jeg kunne dog først skrive historien når jeg havde dokumentationen. Videnskabsministeriet har pligt til at udlevere dokumenter oversendt fra en myndighed til en anden (Ofl §5 pkt.1 og Forvaltningslovens 10 pkt.1). Men Videnskabsministeriet meddelte, at pga. ”en ganske betydelig mængde sagsakter” og ”en manglende specificering af perioden” kan man ikke overholde tidsfristerne, og jeg kan forvente svar indenfor 3 uger! Jeg indsnævrede derfor d. 19. sept. min anmodning til noget overkommeligt, men Ministeriet meddeler alligevel d. 29.sept. (en fredag kl. 16.32 pr. mail!!) at men heller ikke her kan overholde 10-dages fristen.

 Den 4. oktober – altså 18 arbejdsdage efter min anmodning om aktindsigt – indkalder Videnskabsministeren så til pressemøde, hvor han offentliggør universitetsfusioner, og min baggrundshistorie om Fødevareministerens dobbeltspil er pludselig uaktuel. En uge efter får jeg min aktindsigt, hvoraf Fødevareministerens forsøg på at tækkes Landbrugsrådet klart fremgår …

 Kommentar:

Først: 10-dages fristen fortolkes af myndighederne som 10 arbejdsdage, ikke bare dage – og det er vist forkert iflg. Loven?

 Dernæst:  Det er usagligt, at selv da jeg har indsnævret min aktindsigtsanmodning forhales behandlingen af min anmodning. Jeg forhindres dermed i at udføre mit arbejde som journalist, når jeg uretmæssigt nægtes aktindsigt gennem en kalkuleret trainering af sagsbehandlingen. Hovedproblemet er, at 10-dages fristen (§16, stk.2) ikke er absolut, dvs. loven ikke præciserer, at der skal tungtvejende begrundelser til at 10-dages fristen overskrides (i aktuelle-journalistiske sager??), fx at der er bevisligt store sagsmængder. Alternativt kunne det jo anføres, at myndigheden pålægges at finde en løsning på problemet efter samråd med anmoderen.

¨

 

Men det er nødvendigt at påpege, at bestemmelsen om at man har ret til at få udleveret dokumenter oversendt fra en myndighed til en anden i dag er en hjørnesten i vores retmæssige adgang. Hvis denne anfægtes, har jeg udsigt til at miste halvdelen af den aktindsigt, som jeg får i dag!

 

EKSEMPEL 3: 10-dages fristen som behandlingsfrist.

Nogle institutioner (fx Københavns Universitet og Aarhus Universitet) har en forvaltningskultur med stor åbenhed, og er derfor normalt velvillige overfor at imødekomme aktindsigts-anmodninger. Andre har en anderledes lukket forvaltningskultur og flere kontroversielle sager, som de ønsker at afhandle bag lukkede døre. Det gælder fx DTU og RUC, som systematisk afgiver svar på aktindsigtsanmodninger på den 9. dag!

 

EKSEMPEL 4: Positiv løftestang: ’Oversendelse fra en myndighed til en anden’

Formålet med offentlighedsloven er angiveligt at bidrage til åbenhed om den offentlige forvaltning. Af loven fremgår, at retten gælder for dokumenter ”der er indgået eller oprettet” (ofl §4 stk.1). I praksis administreres loven dog ikke herefter, dels af bestemte myndigheder, dels suspenderes lovens åbenhedsprincip i betændte, aktuelle eller kontroversielle sager.

 Her administreres loven ikke ud fra et bredt åbenhedsprincip, men ud fra et retskrav, dvs. fx de dokumenter, som er oversendt fra en myndighed til en anden (§5, pkt.1).

 Jeg søgte fx aktindsigt i Globaliseringsrådets arbejdsmateriale, fordi kilder fortalte, at Dansk Industri var stærkt involveret i forberedelse af mødeoplæg og forslag hertil. Resultatet af anmodningen var, at jeg fik udleveret helt formelle dokumenter (høflighedsudvekslinger mellem Statsministeren og Hans Skov Christensen: ’Kære Anders’), men ingen dokumenter som kunne belyse selve sagsbehandlingen bag. Jeg opfatter det som helt usandsynligt, at der ikke blev oversendt et eneste dokument fra landets stærkeste lobbyist-organisation til Globaleringsrådet, som DI var meget aktiv i. Jeg fik altså ikke den aktindsigt, som jeg har ret til.

 Mens jeg således blev snydt i Globaliseringsrådssagen, er der andre tilfælde (høringer, ministerielle meningsudvekslinger m.m.), hvor myndigheden ikke kan snyde sig fra at give aktindsigt. I de sammenhænge er bestemmelsen om oversendelse fra en myndighed til en anden er i andre sammenhænge, den eneste løftestang for at få dokumenter udleveret.

Kommentar: Men det er nødvendigt at påpege, at bestemmelsen om at man har ret til at få udleveret dokumenter oversendt fra en myndighed til en anden i dag er en hjørnesten i vores retmæssige adgang. Hvis denne anfægtes, har jeg udsigt til at miste halvdelen af den aktindsigt, som jeg får i dag!

 

 

EKSEMPEL 4: ’Maximumslov’ – Meroffentlighed er ikke-eksisterende.

Nogle myndigheder opfatter anmodninger om aktindsigt som utidig indblanding i en forvaltning, som de helst vil have lov til at passe bag lukkede døre. Desværre opfatter mange myndigheder også reglerne om aktindsigt som en maksimumsgrænse, dvs. at man udleverer, hvad der er absolut lovkrav på og absolut ikke andet. En myndigheds frivillige afgivelse af oplysninger, meroffentlighed (§4, stk.1), findes ikke i kontroversielle sager. Et eksempel var, da jeg i foråret 2005 på hvert af landets 12 universiteter søgte aktindsigt i rektorlønninger plus resultatkontrakter. En nidkær chefjurist på KVL belærte mig om, at jeg godt kunne få aktindsigt, men i henhold til registerloven måtte oplysningerne ikke offentliggøres! Det var selvfølgelig forkert, for offentlighedsloven står over registerloven, så journalister kan offentliggøre, hvad de får oplyst. Men inden chefjuristen var blevet korrigeret, havde denne via sit VL-netværk rundsendt sin fejlfortolkning til chefjurister og direktører på andre universiteter (DTU, DFU m.fl.), som også prøvede at blokere min ret til aktindsigt og til at offentliggøre rektorlønninger.

 Kommentar: Det var absurd, at juristerne prøvede at blokere offentliggørelse af rektorlønninger; det var ikke nogen stor sag og jeg kan ikke finde andre forklaringer på blokeringen end systemets principielle ønske om at begrænse offentlighedens indsigt til et absolut minimum. Hovedproblemet er, at forvaltningskulturen er lukket og det forstærkes af privatiserings-tænkning m.m., samt der ikke i offentlighedsloven er bestemmelser, som tvinger dem til at tage loven seriøst som en offentlig forpligtelse. Offentlighedslovens gråzoner kommer eensidigt system til gode.

 Lovens frivilligheds-bestemmelse om meroffentlighed (§…..) er i praksis ikke virksom og slet ikke i kontroversielle sager.

 

EKSEMPEL 5: Omkostningsfrit at forsømme aktindsigt

For at sikre, at jeg fik alle dokumenter i en konkret sag, søgte jeg parallelt aktindsigt hos RUCs rektorat samt på et RUC-institut. Ved gennemgang af dokumenterne viste det sig, at RUCs rektorat havde udeladt at give aktindsigt i et dokument, som var belastende for Rektor, fordi det afslørede, at hans forvaltning var vilkårlig og ikke regelstyret.

 Jeg afstod fra at klage over udeladelsen, fordi klageinstansen er uklar (Myndigheden selv eller over-Myndigheden??), fordi er var udsigt til at det ville blive bagatelliseret som ”en fejl” og fordi loven ikke har nogle sanktionsmuligheder.

Kommentar: Det bør indskærpes i loven, at klagemyndigheder skal påtale, såfremt det konstateres, at Offentlighedsloven ikke er overholdt. Det bør være et lovkrav, at påtalen fremføres skriftligt og at det indskærpes at loven overholdes. Men kunne jo foreslå, at loven også pålægger den forsømmende myndighed at offentliggøre denne i sin forvaltningsmæssige årsrapport!!

 

EKSEMPEL 5: Klagesystem: Adgang, klageinstans, tidsfrister og sanktioner

Jeg anmodede august 2006 DTU m.fl. om aktindsigt i dekaners og institutlederes ansættelseskontrakter, herunder resultatløns-kontrakter. Indsigt i kontrakterne blev afvist med henvisning til at offentlighedsloven ikke gælder for sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentlige, jf. §2, stk.2.2.). Jeg klagede d. 21.8 til Videnskabsministeriet, som beder forvaltningsmyndigheden (Universitetsstyrelsen) om en redegørelse. Universitetsstyrelsen er imidlertid 11 dage om at bede de implicerede universiteter om deres bemærkninger til min klage. Kommentar: Klagebehandlingen er uacceptabel smøl, som gør det umuligt at arbejde som journalist. Det er fuldstændig absurd, når klageinstansen ser lige så let på offentlighedsloven, osm de institutioner, der klages over! Reglerne siger, at man skal klage over afslag på aktindsigt til den myndighed, osm er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt (§15, stk.2). Der er ingen tidsfrister for behandling af klager. Og der er ingen sanktioner overfor institutioner, som ikke overholder loven.

 Der bør indføres tidsfrister for behandling af klager, fx at man ti dage efter klagen skal have en afgørelse (da den indklagede jo allerede har oplistet sin begrundelse for afvisning, og det dermed bør være relativt let for den øvre myndighed at tage stilling hertil. Såfremt det ikke kan lade sig gøre, skal klageinstansen have lovpligt til at tilkendegive, at sagsbehandling er sat i gang, hvordan sagens gang vil være samt hvilke tidsfrister der er sat herfor.

 

EKSEMPEL 6: Sagsbehandlingstid hos Ombudsmanden

Jeg havde midt i 1990’erne en klage årligt til Ombudsmanden. Jeg klagede kun, når der var større principper på spil. Men mine klagelyst er aftaget, fordi Ombudsmandens behandling tager et halvt til et helt år, og når du får medhold i en afgørelse er den ubrugelig i den konkrete sag. Så er din konkrete sag blevet aldeles uaktuel, myndigheden forvalter uanfægtet videre. Derfor er jeg blevet meget tilbageholdende med at klage til Ombudsmanden.

Kommentar: Ombudsmanden har for få ressourcer. Et radikalt forslag kunne jo være, at der hos Ombudsmanden oprettes et særligt kontor, hvor hastesager (”samfundsmæssigt aktuelle sager”) vedr. Offentlighedslov og Forvaltningslov får fortrinsbehandling. Ombudsmanden skal have ressourcer til at hastebehandle sager efter nærmere præciserede tidsrammer, fx 1 måned efter afgivet klage.

 

EKSEMPEL 7: Hvem er ’myndigheden’?

For jurister er det vigtigt, at afklare, hvem der træffer afgørelse i en sag eller hvordan klageadgangen er. I praksis er det dog svært at skille myndigheder ad, fordi ministerier kan se undermyndigheder over skuldrene o.lign.

 Jeg oplever nogle gange at skulle klage over en sagsafgørelse i Videnskabsministeriet, men hvor det er ministeriets egen chefjurist, som skal tage stilling.

 Endnu mere broget er det, når jeg klager over Universitetsstyrelsen i en sag, som de har forberedt for Ministeren og hvor styrelsens embedsmænd er ministerens bisiddere, men hvor ministeriet alligevel påstår, at styrelsen og ministeriet og to forskellige myndigheder! Jeg vil påstå, at det er den samme myndighed, og at det ikke kan være meningen at myndigheden selv skal agere ’uafhængig’ klageinstans.